„Kárná odpovědnost“
   státních zaměstnanců

Část čtvrtá zákona o státní službě nese název „Porušení povinnosti státního zaměstnance a drobné nedostatky ve službě“. Co vše se v této oblasti ve státní službě změnilo?

Je známo, že zákoník práce kárnou odpovědnost nezná, ve starém zákoníku práce byla zrušena již před více než 30 lety, zaměstnavatel nemůže zaměstnance postihovat žádnými „kárnými“ tresty. Nicméně u státních zaměstnanců tomu tak až do 1. ledna 2025 nebylo a zákon o státní službě obsahoval celou část (část čtvrtou zákona), která se věnovala tématu „kárná odpovědnost“.

Dnes tomu tak není a část čtvrtá zákona o státní službě nese pouze název „Porušení povinnosti státního zaměstnance a drobné nedostatky ve službě“. Co vše se v této oblasti ve státní službě změnilo, bude předmětem dalších řádků.

KATALOG POVINNOSTÍ KAŽDÉHO STÁTNÍHO ZAMĚSTNANCE je předmětem ustanovení § 77 ZSS. Výčet povinností státních zaměstnanců uvedený v § 77 ZSS však není konečný. Pro doplnění je tak třeba ještě zmínit, že státní zaměstnanec je povinen, stejně jako ostatní fyzické osoby, dodržovat povinnosti stanovené v jiných právních předpisech. Některé další povinnosti jsou obsaženy v jiných ustanoveních zákona o státní službě, v zákoníku práce, v občanském zákoníku, správním řádu, služebních předpisech či jiných interních aktech řízení. Jde například o obecnou povinnost předcházet škodám, povinnost upozornit bezprostředně nadřízeného představeného na hrozící škodu nebo nemajetkovou újmu a povinnost zakročovací, tedy odvrátit hrozící škodu (podle okolností dané situace). Znalosti státního zaměstnance o jeho právech, povinnostech a znalosti pravidel etiky jsou ověřovány v rámci obecné části úřednické zkoušky, která se koná písemně.

Příkladmo lze uvést, že při výkonu státní služby je státní zaměstnanec povinen:

•   vykonávat službu nestranně, v mezích svého oprávnění a zdržet se při výkonu služby všeho, co by mohlo ohrozit důvěru v jeho nestrannost,

•   dodržovat právní předpisy vztahující se k výkonu služby, služební předpisy, další vnitřní předpisy a příkazy k výkonu služby,

•   plnit služební úkoly osobně, řádně a včas, prohlubovat si vzdělání podle pokynů služebního orgánu,

•   dodržovat služební kázeň, či

•   zachovávat pravidla slušnosti vůči představeným, ostatním státním zaměstnancům a zaměstnancům ve správním úřadu a při úředním jednání.

Splnění některých povinností uvedených v § 77 ZSS předpokládá bezvadné právní jednání a součinnost bezprostředně nadřízeného představeného, nebo služebního orgánu, nebo vstřícnost služebního úřadu. Tak například může státní zaměstnanec plnit služební úkoly osobně, řádně a včas pouze za předpokladu, že mu takovéto úkoly budou uloženy představeným, který je k tomu oprávněn, a neuloží-li mu tento představený například takový služební úkol, který má splnit osobně tento představený. Dále pak musí jít o úkol spadající do oboru státní služby státního zaměstnance nebo do předmětu činnosti organizačního útvaru, ve kterém je dotčený státní zaměstnanec zařazen, a z úkolu musí být zjevné, co má státní zaměstnanec vykonat, v jakém termínu, přičemž lhůta ke splnění by měla odpovídat rozsahu a obtížnosti úkolu tak, aby úkol bylo možné splnit. Pokud nebyla povinnost splněna z důvodu například vadného právního jednání (ať již konání nebo opomenutí) na straně bezprostředně nadřízeného představeného, nebyly ani splněny předpoklady pro vznik kárné odpovědnosti státního zaměstnance.

Zákonná povinnost zachovávat pravidla slušnosti vůči představeným, ostatním státním zaměstnancům a zaměstnancům ve správním úřadu a při úředním jednání představuje obecné pravidlo odkazující mimo sféru pozitivního práva, podle kterého státní zaměstnanec musí při výkonu služby jednat v souladu s pravidly slušnosti vůči ostatním státním zaměstnancům (včetně státních zaměstnanců jmenovaných na služební místa představených), zaměstnancům, kteří nejsou ve služebním poměru (zaměstnanců v pracovním poměru na služebních místech, zaměstnancům v pracovním poměru na pracovních místech a zaměstnancům činným na základě dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr), a vůči osobám, které se účastní úředních jednání (typicky klientům veřejné správy). Pojem „pravidla slušnosti“ lze stručně vymezit jako obecně uznávaná pravidla společenského styku, jejichž základem jsou u státních zaměstnanců pravidla (profesní) zdvořilosti.

Ustanovení § 77 ZSS také předpokládá, že státní zaměstnanec jedná především v souladu s nepsanými (tj. právně nekodifikovanými) pravidly verbálního a neverbálního projevu (například používá ustálená jazyková spojení nebo přiměřená gesta), jejichž dodržování je ze strany veřejnosti, jakož i v rámci profesní skupiny státních zaměstnanců, oprávněně očekáváno. Dodržováním pravidel slušnosti se naplňují některé požadavky etiky státních zaměstnanců související s maximou profesionality a současně principy dobré správy, především princip vstřícnosti. Pravidla slušnosti tak představují (spolu s pravidly etiky státních zaměstnanců) mimoprávní normativní systém regulující vedle práva chování státních zaměstnanců vůči dotčeným osobám navzájem. Jejich dodržováním státní zaměstnanec přispívá k profesionálně vykonávané státní správě, která vystupuje vůči veřejnosti s respektem a zdvořilostí, ale též k vytváření příznivého služebního a pracovního klimatu a předcházení konfliktním situacím ve služebním úřadu.

Státní zaměstnanec je dále například povinen:

•   plně využívat služební dobu k výkonu služby,

•   při výkonu služby z jiného místa vykonávat službu pouze na tomto sjednaném místě a dodržovat podmínky sjednané v dohodě o výkonu služby z jiného místa,

•   dodržovat pravidla etiky státního zaměstnance vydaná služebním předpisem.

Pokud jde o státnímu zaměstnanci zákonem uloženou povinnost dodržovat pravidla etiky státního zaměstnance vydaná služebním předpisem, pak lze tato pravidla vymezit jako psané mimoprávní normy profesního chování, jejichž dodržováním státní zaměstnanec naplňuje abstraktní hodnoty (cíle) státní služby a skrze ně i státní správy – například odbornost, nestrannost, vstřícnost nebo hospodárnost. Pravidla etiky představují (spolu s pravidly slušnosti) mimoprávní normativní systém regulující chování státního zaměstnance. Jeho osvojení a dodržování má vést k hodnotovému a účelovému ukotvení státního zaměstnance (a tím mimo jiné k jeho životní a profesní realizaci), jakož i k vysoce rozvinuté organizační kultuře služebního úřadu, která zajišťuje výkon dobré správy coby služby veřejnosti a současně podporuje dobré vztahy mezi státními zaměstnanci v jejich kolektivech.

Důraz na dodržování povinností uložených státnímu zaměstnanci podléhajícímu režimu zákona o státní službě je položen již při skládání služebního slibu v den nástupu státního zaměstnance do služby. Služební slib zní takto: „Slibuji na svou čest a svědomí, že při výkonu státní služby se budu řídit právními a služebními předpisy a v souladu s nimi příkazy představených. Své povinnosti budu vykonávat řádně, nestranně, svědomitě, odborně a v zájmu České republiky, nebudu zneužívat postavení státního zaměstnance a budu se chovat a jednat tak, aby nebyla ohrožena důvěra ve státní službu.“ Služební slib skládá státní zaměstnanec před služebním orgánem tak, že státní zaměstnanec po přečtení slibu prohlásí „Tak slibuji!“ a podepíše se na úředním záznamu ke složení slibu. V případě, že státní zaměstnanec odmítne slib složit, nebo jej složí s výhradou, služební poměr se považuje za neexistující ex tunc, tedy od počátku.

To vše platí i nadále, ustanovení § 77 ZSS bylo upraveno novelou č. 448/­2024 Sb. pouze drobně, šlo víceméně o změny legislativně technické a zpřesňující (např. v souvislosti se zrušením kárného řízení).

Zákon č. 448/­2024 Sb. s účinností od 1. ledna 2025

zrušil úpravu kárné odpovědnosti a přenesl rozhodování o porušení povinnosti státního zaměstnance vyplývající mu z právních předpisů, které se vztahují k výkonu služby, ze služebních předpisů a z příkazů k výkonu služby na služební orgán. O následcích porušení povinnosti v prvním ani druhém stupni již nerozhoduje kárná komise, ale služební orgán, resp. nadřízený služební orgán. Ustanovení § 87 a § 89 až § 97 ZSS upravující služební kázeň a vedení kárného řízení byla zrušena a nahrazena jednodušší úpravou spočívající v zavedení institutu písemného napomenutí státního zaměstnance ze strany služebního orgánu.

Písemné napomenutí nelze uložit nejvyššímu státnímu tajemníkovi, státnímu tajemníkovi a personálnímu řediteli sekce pro státní službu, pokud vykonává pravomoci nejvyššího státního tajemníka z důvodu, že služební místo nejvyššího státního tajemníka není obsazeno. Důvodem zrušení původní právní úpravy byla podle ministerstva vnitra neefektivita kárných řízení, nutnost racionalizace ukládání sankcí za porušení služební kázně, nepřiměřená časová prodleva mezi porušením služební kázně a rozhodnutím ve věci, nepřiměřená délka kárných řízení, která mohla mít vliv na uložení mírnějšího kárného opatření apod. Odborná, administrativní a časová náročnost kárných řízení představovala neúměrnou zátěž pro služební úřady, neboť členové kárných komisí prvního stupně obvykle neměli zkušenosti se sankčním správním řízením, a proto docházelo k procesním chybám, které byly častým důvodem pro zrušení rozhodnutí kárné komise prvního stupně v odvolacím řízení. Zrušením kárných komisí prvního i druhého stupně tedy odpadla administrativa spjatá se jmenováním jejich členů a zajišťováním jejich rozhodování.

V návaznosti na zrušení institutu kárné odpovědnosti byla přejmenována část čtvrtá zákona o státní službě. Nově je označena jako „Porušení povinnosti státního zaměstnance a drobné nedostatky ve službě“

Ustanovení § 87 ZSS bylo zrušeno v návaznosti na zrušení institutu kárného řízení, pojem „služební kázeň“ byl v návaznosti na další změny ze zákona vypuštěn a nahrazen slovním spojením „zaviněné porušení povinností státního zaměstnance vyplývajících mu z právních předpisů vztahujících se k výkonu služby, ze služebních předpisů a příkazů“. Terminologicky dochází k přiblížení právní úpravě v zákoníku práce (porušení povinností vyplývajících z právních předpisů vztahujících se k vykonávané práci). V této souvislosti, pokud jde o intenzitu porušení, se zachová rozlišení na prosté porušení, závažné porušení a zvlášť závažné porušení povinností státního zaměstnance jako obdoby méně závažného porušení, závažného porušení a porušení povinností zaměstnance hrubým způsobem dle zákoníku práce. V kontextu uvedeného bude tedy analogicky aplikovatelný výklad odborné veřejnosti i ustálená rozhodovací praxe soudů k hodnocení stupně intenzity porušení povinností v režimu zákoníku práce.

NOVÁ PRÁVNÍ ÚPRAVA - Část čtvrtá zákona o státní službě nazvaná „Porušení povinností státního zaměstnance a drobné nedostatky ve službě“ dnes obsahuje pouze 3 paragrafy -§ 88, § 89 a § 90 ZSS. Původní díly části čtvrté nazvané „Výkon kárné pravomoci“ a „Kárné řízení“ byly zcela zrušeny. Ustanovení § 87 ZSS, které definovalo pojem „služební kázeň“ jako řádné plnění povinností státního zaměstnance vyplývajících mu z právních předpisů, které se vztahují ke službě v jím vykonávaném oboru služby, bylo bez náhrady zrušeno.

V ustanovení § 88 ZSS je nově upravena tzv. výtka. Podle obsahu tohoto ustanovení může drobné nedostatky ve službě představený vyřídit tak, že je státnímu zaměstnanci ústně nebo písemně vytkne. Písemná výtka se založí do osobního spisu státního zaměstnance na dobu 1 roku; po uplynutí této doby se z osobního spisu státního zaměstnance vyřadí. Výtka upravená v tomto ustanovení má být i nadále manažerským nástrojem, který má být využíván představeným v případě, že jemu podřízený státní zaměstnanec vykazuje pouze drobné nedostatky ve službě.

Dřívější úprava často směšovala písemnou výtku a písemnou důtku (ukládanou v rámci kárného řízení za méně závažné kárné provinění) jako dva obdobné instituty. Ze strany představených, kárných komisí i služebních orgánů nebyla praxe v oblasti ukládání těchto dvou sankcí vždy jednotná. Ze strany představeného bylo často zvažováno, zda určité porušení služební kázně lze vyřešit rychle a efektivně pouze písemnou výtkou, nebo provinění dosahuje takové intenzity, že je třeba jej posoudit v rámci kárného řízení.

Nyní má představený prostřednictvím výtky možnost rychle a efektivně reagovat, tj. vytknout podřízenému státnímu zaměstnanci drobné nedostatky ve službě. Výtka by tedy měla být uplatňována i nadále ze strany představeného pouze v případě drobných nedostatků ve službě, nikoli v případě porušení služební kázně. Oproti předchozí právní úpravě však není možné, aby výtka byla uložena ze strany služebního orgánu (tomu již přísluší pouze pravomoc k ukládání napomenutí za porušení služební kázně).

Ustanovení § 89 ZSS nově upravuje tzv. písemné napomenutí za porušení povinnosti státního zaměstnance a stanoví, že služební orgán může uložit státnímu zaměstnanci písemné napomenutí za zaviněné porušení povinnosti vyplývající mu z právních předpisů, které se vztahují k výkonu služby, ze služebních předpisů a z příkazů k výkonu služby. Písemné napomenutí lze uložit nejpozději do 15 měsíců ode dne, kdy k porušení povinnosti došlo. Písemné napomenutí se založí do osobního spisu státního zaměstnance na dobu 18 měsíců, po uplynutí této doby se z osobního spisu státního zaměstnance vyřadí.

Jedná se o změnu navazující na výše uvedené zrušení institutu kárného řízení. Nově se zavádí institut písemného napomenutí státního zaměstnance ze strany služebního orgánu – za zaviněné porušení povinností státního zaměstnance vyplývajících mu z právních předpisů, které se vztahují k výkonu služby, ze služebních předpisů a z příkazů k výkonu služby služební orgán udělí státnímu zaměstnanci písemné napomenutí, které založí do osobního spisu státního zaměstnance na dobu 18 měsíců a po uplynutí této doby ho z osobního spisu vyřadí.

Právní úprava následků porušení povinností se tímto výrazně přiblížila pracovněprávní úpravě. Proti písemnému napomenutí ze strany služebního orgánu není přípustné odvolání jako řádný opravný prostředek, písemné napomenutí je možné napadnout toliko stížností ze strany státního zaměstnance. Písemné napomenutí je však, jako rozhodnutí v materiálním smyslu, napadnutelné správní žalobou.

Dále je zachována možnost podat odvolání proti rozhodnutí o skončení služebního poměru (stejně jako proti rozhodnutí o odvolání ze služebního místa představeného). Vydání rozhodnutí by mohlo být v závislosti na okolnostech konkrétního případu a jednoznačnosti zjištění skutkového stavu prvním úkonem v řízení (§ 165 odst. 1 ZSS). Odvolacím orgánem je nadřízený služební orgán ve smyslu dosavadního § 168 odst. 1 písm. b) ZSS. Na uvedenou změnu reaguje taktéž § 168 ZSS, kdy v rámci odvolacího řízení proti rozhodnutí o odvolání nebo skončení služebního poměru služební orgán bude vždy přezkoumávat i uložená napomenutí. V tomto znění byl do zákona vložen nový § 168 odst. 4 ZSS, který uvádí, že pokud odvolací orgán shledá v rámci odvolacího řízení, že písemné napomenutí je v rozporu s právními předpisy, po nabytí právní moci rozhodnutí o odvolání se písemné napomenutí, ke kterému se nepřihlíží, vyřadí z osobního spisu státního zaměstnance.

Písemné napomenutí není možné uložit nejvyššímu státnímu tajemníkovi, státnímu tajemníkovi a personálnímu řediteli sekce pro státní službu, pokud vykonává pravomoci nejvyššího státního tajemníka z důvodu, že služební místo nejvyššího státního tajemníka není obsazeno, neboť jejich odvolání ze služebního místa představeného je specificky upraveno v § 60 odst. 2 ZSS. V tomto smyslu nová právní úprava rovněž navazuje na předchozí vynětí nejvyššího státního tajemníka a státního tajemníka z kárné odpovědnosti.

V ustanovení § 90 ZSS se upravuje postup při rozhodování o odvolání ze služebního místa představeného. Platí, že bylo-li představenému v období 12 měsíců před zahájením řízení o odvolání ze služebního místa představeného uloženo druhé písemné napomenutí za zaviněné porušení povinnosti vyplývající mu z právních předpisů, které se vztahují k výkonu služby, ze služebních předpisů a z příkazů k výkonu služby, dále při rozhodování o skončení služebního poměru, jestliže státní zaměstnanec závažně nebo zvlášť závažně porušil povinnost vyplývající mu z právních předpisů, které se vztahují k výkonu služby, ze služebních předpisů a z příkazů k výkonu služby, nebo bylo-li státnímu zaměstnanci uloženo třetí písemné napomenutí za zaviněné porušení povinnosti vyplývající mu z právních předpisů, které se vztahují k výkonu služby, ze služebních předpisů a z příkazů k výkonu služby, anebo pro postup při udělování písemného napomenutí, jestliže státní zaměstnanec zaviněně porušil povinnosti vyplývající mu z právních předpisů, které se vztahují k výkonu služby, ze služebních předpisů a z příkazů k výkonu služby, může služební orgán pověřit státní zaměstnance k provedení jednotlivých úkonů s výjimkou vydání rozhodnutí.

Tím by zejména u větších služebních úřadů mělo podle ministerstva vnitra dojít k částečnému odbřemenění služebního orgánu při ukládání písemných napomenutí a při rozhodování o skončení služebního poměru. Pověření státních zaměstnanců je koncipováno fakultativně, a proto záleží vždy na úvaze služebního orgánu, zda jej využije a pověří státní zaměstnance jednotlivými úkony ke zjištění stavu věci. Úkolem pověřených státních zaměstnanců tak zpravidla bude posoudit podklady, činit úkony vedoucí ke zjištění stavu věci a případně také připravit návrh rozhodnutí nebo návrh napomenutí, přičemž služební orgán se takovým návrhem nemusí řídit. Pravomoc k rozhodnutí ve věci služební orgán však nemůže na pověřené státní zaměstnance delegovat.

Výše jsme uvedli, že původní díly části čtvrté zákona o státní službě nazvané „Výkon kárné pravomoci“ a „Kárné řízení“ byly zcela zrušeny. Tím byly odstraněny § 91 až § 97 ZSS.

Novela tímto zrušila úpravu kárné odpovědnosti a přenesla rozhodování z kárné komise na služební orgán.

O následcích porušení povinností státního zaměstnance vyplývajících mu z právních předpisů, které se vztahují k výkonu služby, ze služebních předpisů a z příkazů k výkonu služby, v prvním ani druhém stupni podle návrhu již nerozhoduje kárná komise, ale služební orgán, resp. nadřízený služební orgán. Ustanovení § 91 až § 97 ZSS upravující vedení kárného řízení byla zrušena a nahrazena jednodušší úpravou spočívající v zavedení institutu písemného napomenutí státního zaměstnance ze strany služebního orgánu.

JUDr. Eva Dandová

§ 60 zákona č. 234/2014 Sb.

Odvolání ze služebního místa představeného

(1) Ten, kdo představeného na dané služební místo jmenoval, jej z tohoto služebního místa odvolá, jen pokud

a) je dán důvod pro převedení na jiné služební místo podle § 61 odst. 1 písm. a), c), e) až i) nebo k),

b) služební hodnocení obsahuje závěr o tom, že ve službě dosahoval nevyhovujících nebo dostačujících výsledků, nebo pokud je hodnoticí kritérium organizování, řízení, kontrolování a hodnocení výkonu služby podřízených státních zaměstnanců a výkonu práce podřízených zaměstnanců klasifikováno jako plněné v rámci nároků na ně kladených s občasnými výhradami nebo plněné nedostatečně, nebo

c) mu bylo v období 15 měsíců před zahájením řízení o odvolání ze služebního místa představeného uloženo druhé písemné napomenutí za zaviněné porušení povinnosti vyplývající mu z právních předpisů, které se vztahují k výkonu služby, ze služebních předpisů a z příkazů k výkonu služby.

(2) Nejvyšší státní tajemník, státní tajemník a personální ředitel sekce pro státní službu, pokud vykonává pravomoci nejvyššího státního tajemníka z důvodu, že služební místo nejvyššího státního tajemníka není obsazeno, se ze služebního místa odvolá i v případě, pokud se dopustil zaviněného jednání, jímž narušil důstojnost své funkce nebo ohrozil důvěru v jeho nestranné, odborné a spravedlivé rozhodování.

(3) Nejvyšší státní tajemník a personální ředitel sekce pro státní službu, pokud vykonává pravomoci nejvyššího státního tajemníka z důvodu, že služební místo nejvyššího státního tajemníka není obsazeno, se ze služebního místa může odvolat také v případě, že nevykonává službu po dobu delší než 6 měsíců.

§ 90 zákona č. 234/2014 Sb.

Při postupu podle § 60 odst. 1 písm. c), § 72 odst. 1 písm. b) až d) a § 89 odst. 1 mohou být jednotlivými úkony, s výjimkou vydání rozhodnutí, pověřeni státní zaměstnanci.