Dohled nad žáky

Školy a školská zařízení, která zajišťují výchovu a vzdělávání žáků a studentů (dále jen žáků), mají v oblasti bezpečnosti a ochrany zdraví řadu závažných povinností a úkolů vyplývajících z pracovněprávních, bezpečnostně-technických a zdravotně-hygienických předpisů, i speciálních předpisů ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy, včetně jeho metodických opatření a pokynů.

Ředitel školy musí jako jednu ze svých základních povinností zajišťovat pracovní bezpečnost zaměstnanců školy a po celý výchovně vzdělávací proces i žáků. V ustanovení § 101 ZP je zaměstnavateli (škole a školskému zařízení) uložena péče o bezpečnost a ochranu zdraví nejen vlastních zaměstnanců, ale i všech osob, které se s jeho vědomím zdržují na jeho pracovištích a v jeho prostorách. Takovými osobami jsou nejen např. zaměstnanci jiných zaměstnavatelů, kteří ve školách vykonávají některé kontrolní, revizní i jiné pracovní činnosti, např. různé opravy, ale především žáci, včetně žáků jiných škol, kteří se souhlasem školy se zúčastňují výuky, např. hodin nepovinných předmětů.

Právní úprava bezpečnosti a ochrany zdraví dětí a žáků

je však v zákoně č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), skutečně jen rámcová, neboť školy jsou svou podstatou právnické osoby, jsou zřizovány krajem, obcí nebo dobrovolným svazkem obcí, příp. ministerstvem školství, mládeže a tělovýchovy, ministerstvem obrany, ministerstvem vnitra, či ministerstvem zahraničních věcí, a proto veškerá odpovědnost za bezpečnost dětí, žáků a studentů zůstává na řediteli školy nebo školského zařízení.

Podle § 30 ŠZ má ředitel školy povinnost vydat školní řád. Tento školní řád a vnitřní řád upravuje podrobnosti k výkonu práv a povinností dětí, žáků, studentů a jejich zákonných zástupců ve škole nebo školském zařízení a podrobnosti o pravidlech vzájemných vztahů s pedagogickými pracovníky, provoz a vnitřní režim školy nebo školského zařízení, podmínky zajištění bezpečnosti a ochrany zdraví dětí, žáků nebo studentů a jejich ochrany před sociálně patologickými jevy a před projevy diskriminace, nepřátelství nebo násilí a podmínky zacházení s majetkem školy nebo školského zařízení ze strany dětí, žáků a studentů. Je zákonnou povinností ředitele školy zveřejnit tento školní řád na přístupném místě ve škole a prokazatelným způsobem s ním seznámit zaměstnance, žáky a studenty školy a informovat o jeho vydání a obsahu zákonné zástupce nezletilých dětí a žáků.

Právní úprava bezpečnosti a ochrany zdraví ve školách tedy vychází z předpokladu, že základní podmínky zajištění bezpečnosti a ochrany zdraví dětí, žáků nebo studentů a jejich ochrany stanoví výhradně ředitel školy ve školním řádu. Ve školách jde především o pedagogický dohled nad veškerou činností žáků, který přímo souvisí s výchovou a vzděláváním, dále je to soustavné vytváření podmínek pro ochranu zdraví a bezpečnost žáka, ale i kontrola jejich dodržování.

Základní předpisem, z něhož se musí vycházet ve školách je školský zákon a jeho prováděcí předpisy. Otázku pedagogického dohledu nad žáky však upravuje předpis, který spadá do oblasti pracovněprávní. Podle § 306 odst. 5 ZP totiž platí, že Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy vydá v dohodě s Ministerstvem práce a sociálních věcí vyhlášku, kterou stanoví pracovní řád pro zaměstnance škol a školských zařízení zřizovaných Ministerstvem školství, mládeže a tělovýchovy, krajem, obcí a dobrovolným svazkem obcí. Na základě tohoto zmocnění vydala jmenovaná ministerstva vyhlášku č. 263/2007 Sb., kterou se stanoví pracovní řád pro zaměstnance škol a školských zařízení zřízených Ministerstvem školství, mládeže a tělovýchovy, krajem, obcí nebo dobrovolným svazkem obcí (dále jen „PŘ“), v které upravila nejen dohled nad žáky, ale i některé zvláštnosti pracovních poměrů zaměstnanců škol a školských zařízení. Tato vyhláška nabyla účinnosti 1. 11. 2007.

DOHLED NAD ŽÁKY V PRACOVNÍM ŘÁDU ŠKOL - Z ustanovení § 3 PŘ vyplývá mimo jiné, že v pracovní době vykonávají pedagogičtí pracovníci také další práce související s přímou pedagogickou činností dohodnuté s pedagogickým pracovníkem, například příprava na přímou pedagogickou činnost, příprava učebních pomůcek, hodnocení písemných, grafických a jiných prací žáků a dále práce, které vyplývají z organizace vzdělávání a výchovy ve školách a školských zařízeních, jako je dohled nad dětmi a nezletilými žáky ve škole a při akcích organizovaných školou. To znamená, že dohled nad žáky tvoří součást prací souvisejících s přímou pedagogickou činností pedagogického pracovníka. Ve vztahu k organizaci tohoto dohledu je klíčové ustanovení § 6 odst. 2 PŘ, podle kterého určuje provádění dohledu ředitel školy nebo školského zařízení. Tím se pojetí organizace dohledu (dříve dozoru) nad žáky podstatně liší od předchozí úpravy, jak ji řešil bývalý pracovní řád. V čl. 14 předchozího pracovního řádu bylo v podstatě uloženo řediteli školy, že musí zajistit dozor nad žáky ve vyjmenovaných případech (mimo jiné např. při přesunech do zařízení školního stravování a školní družiny, při akcích organizovaných školou v rámci výuky i mimo vyučování apod.). Současná právní úprava řeší tuto záležitost jednoznačně pružněji, a to tak, že ponechává na řediteli školy a školského zařízení, aby posoudil potřebu dohledu v jednotlivých případech. Stále ovšem platí, že při tomto posouzení musí vycházet z druhu vykonávané činnosti, věku žáků a jejich rozumové vyspělosti, dopravních a jiných rizik.

Lze shrnout, že nemůže být kvalifikováno jako porušení právní povinnosti, když ředitel školy neurčil výkon dohledu nad žáky v konkrétním případě (např. když se Česká školní inspekce pozastaví nad tím, že právě v tuto chvíli jsou při určité činnosti bez dohledu). Může však jít o vážné porušení právní povinnosti, pokud ředitel školy neurčil dohled nad žáky, dojde k úrazu nebo vzniku jiné škody a ukáže se, že věk žáků a povaha činnosti nebo další okolnosti vyžadovaly náležitý dohled. Rozhodně tedy nově formulovaná ustanovení pracovního řádu nesnímají z ředitele školy a školského zařízení odpovědnost za zajištění bezpečnosti dětí, žáků a studentů. Spíše naopak – jeho odpovědnost je ještě více zdůrazněna, protože je ponecháno zcela na jeho uvážení, zda a jak dohled nad žáky zajistí.

Ustanovení § 3 odst. 3 PŘ dále řeší detaily dohledu před vyučováním a po vyučování a v době přestávky mezi dopoledním a odpoledním vyučováním, a to za předpokladu, že v těchto situacích umožnil žákům pobyt ve škole. V této souvislosti je často kladena otázka, zda si tedy vůbec může ředitel školy dovolit neumožnit žákům školy pobyt ve škole, zejména mezi dopoledním a odpoledním vyučováním (v tomto případě s výjimkou základních škol, kde je situace jednoznačně řešena vyhláškou č. 48/2005 Sb., o základním vzdělávání a některých náležitostech plnění povinné školní docházky).

Obecně k otázkám týkajícím se odpovědnosti za žáky v době přerušení výuky je třeba konstatovat, že neexistuje konkrétní právní úprava výše uvedené problematiky. Při hledání správného postupu je nezbytné vyvozovat pouze z těch ustanovení právních předpisů, které mají vazbu na odpovědnost za způsobené škody a popř. na úpravu vnitřního režimu školy nebo školského zařízení.

Z relevantních ustanovení právních předpisů připadá v úvahu především § 2920 OZ. Z něj vyplývá mimo jiné toto:

„(1) Nezletilý, který dovršil třinácti let a nenabyl plné svéprávnosti, nebo ten, kdo je stižen duševní poruchou, nahradí způsobenou škodu, pokud byl způsobilý ovládnout své jednání a posoudit jeho následky; poškozenému náleží náhrada škody i tehdy, nebránil-li se škůdci ze šetrnosti k němu.

(2) Nebyl-li nezletilý, který dovršil třinácti let a nenabyl plné svéprávnosti, nebo ten, kdo je stižen duševní poruchou, způsobilý ovládnout své jednání a posoudit jeho následky, má poškozený právo na náhradu, je-li to spravedlivé se zřetelem k majetkovým poměrům škůdce a poškozeného.“

Toto ustanovení bylo zásadním způsobem změněno novelou občanského zákoníku provedenou zákonem č. 192/2021 Sb., když hranice odpovědnosti nezletilého byla posunuta z „nabytí plné svéprávnosti“ na hranici „třinácti let“. Novela nově zavedla dělicí čáru mezi deliktní způsobilostí nezletilého mladšího 13 let a staršího nezletilého. Věková hranice 13 let pro zmenšenou deliktní způsobilost byla zvolena jako věk, do kterého dítě typicky stále vyžaduje poměrně intenzivní dohled, a s největší pravděpodobností proto bude v případě deliktního jednání dítěte odpovídat ten, kdo dohled zanedbal. Zavedením pozdější věkové hranice (např. původně zvažovaných 15 let odpovídajících trestní i přestupkové odpovědnosti nezletilých) by vznikla kategorie dětí, které by již téměř žádný dohled nepotřebovaly (a nevznikla by tedy odpovědnost pro zanedbání dohledu), zároveň by ale pro nedostatek věku samy neodpovídaly.

Důvodová zpráva k této změně dále uvádí, že ze sociálně-biologického hlediska je období 12–15 let věku nezletilého časem největších fyziologických a psychologických změn dítěte (nástup puberty, menarche u dívek), se kterým se zároveň mění i vnímání dítěte ve společnosti. Dítěti začíná být v tomto věku přiznávána kvalitativně odlišná míra osobní autonomie a s ní nedílně spojené osobní odpovědnosti. Tato skutečnost se odráží i v občanském právu, které nezletilého „překlápí“ do odlišného režimu buďto explicitně věkovou hranicí rozšiřující svéprávnost či deliktní způsobilost, nebo implicitně vztažením dílčích práv ke konkrétnímu věku, což byl dosud i případ české právní úpravy. Viz např. § 806 OZ, podle kterého dosáhlo-li osvojované dítě alespoň 12 let, je třeba vždy jeho osobního souhlasu s osvojením, ledaže je mimo jakoukoli pochybnost, že by byl postup požadující osobní souhlas osvojovaného dítěte v zásadním rozporu se zájmy dítěte, nebo že dítě není schopno posoudit důsledky souhlasu, § 100 OZ, podle kterého může nezletilý, který dovršil 14 let, odporovat zásahu do své tělesné integrity, nebo § 1526 OZ, podle kterého může ten, kdo dovršil 15 let věku, pořizovat závět bez souhlasu zákonného zástupce.

Z ustanovení § 2921 odst. 1 OZ dále vyplývá: „Společně a nerozdílně se škůdcem, je-li jím nezletilý, který dovršil třinácti let, nebo ten, kdo je stižen duševní poruchou, nahradí škodu i ten, kdo nad ním zanedbal náležitý dohled. Není-li škůdce povinen k náhradě, nahradí poškozenému škodu ten, kdo nad škůdcem zanedbal dohled.“

I toto ustanovení bylo změněno novelou č. 192/2021 Sb. v návaznosti na změny v ustanovení § 2920 OZ. Dosavadní režim solidární deliktní odpovědnosti nezletilého a osoby povinné náležitým dohledem se zachovává u nezletilých starších 13 let. Ačkoli lze – podle důvodové zprávy – polemizovat nad možností výkonu náležitého dohledu nad těmito (zejména staršími) nezletilými, novela nemá za cíl vytvářet z osob starších 13 let samostatně odpovědné osoby. V současném režimu lze naopak vnímat posílení ochrany nezletilých, stejně jako jejich potenciálních věřitelů (poškozených). Koncepce odpovídá současnému znění občanského zákoníku a obecnému pojetí rodičovské odpovědnosti, která končí nabytím plné svéprávnosti dítěte. Novelizacemi jednotlivých institutů občanského zákoníku nelze fakticky omezit výkon rodičovské odpovědnosti na mladší nezletilé. Obsah pojmu náležitý dohled umožňuje jako neurčitý právní pojem náležité přizpůsobení konkrétní situaci i s přihlédnutím k věku nezletilého. Náležitý dohled může tedy mít u nezletilých různého věku různou podobu. Ve vztahu k nezletilým blížícím se věku dospělého tak lze očekávat adekvátní snížení nároků na jejich osoby odpovědné za jejich dohled.

A ještě jedno ustanovení občanského zákoníku se zde jeví jako důležité. Je jím § 2914 OZ, který řeší odpovědnost právnické osoby v případě, kdy povinnost poruší její zaměstnanec: „Kdo při své činnosti použije zmocněnce, zaměstnance nebo jiného pomocníka, nahradí škodu jím způsobenou stejně, jako by ji způsobil sám.“

Druhým právním předpisem, který obsahuje ustanovení použitelné pro řešení výše uvedeného, je školský zákon. Zde vyjdeme z ustanovení § 22, § 29 a § 30 ŠZ. Z nich mimo jiné vyplývá toto:

Žáci a studenti jsou povinni dodržovat školní řád a předpisy a pokyny školy k ochraně zdraví a bezpečnosti, s nimiž byli seznámeni. Dále jsou povinni plnit pokyny pedagogických pracovníků škol vydané v souladu s právními předpisy a školním řádem.

Školy a školská zařízení zajišťují bezpečnost a ochranu zdraví dětí, žáků a studentů při vzdělávání a s ním přímo souvisejících činnostech a při poskytování školských služeb a poskytují žákům a studentům nezbytné informace k zajištění bezpečnosti a ochrany zdraví.

Ředitel školy vydá školní řád. Ten upravuje:

•    podrobnosti k výkonu práv a povinností dětí, žáků, studentů a jejich zákonných zástupců ve škole a podrobnosti o pravidlech vzájemných vztahů se zaměstnanci ve škole nebo školském zařízení,

•    provoz a vnitřní režim školy,

•    podmínky zajištění bezpečnosti a ochrany zdraví dětí, žáků nebo studentů a jejich ochrany před sociálně patologickými jevy a před projevy diskriminace, nepřátelství nebo násilí,

•    podmínky zacházení s majetkem školy ze strany dětí, žáků a studentů.

Školní řád zveřejní ředitel na přístupném místě ve škole, prokazatelným způsobem s ním seznámí zaměstnance, žáky a studenty školy a informuje o jeho vydání a obsahu zákonné zástupce nezletilých dětí a žáků.

S přihlédnutím k těmto ustanovením právních předpisů je odpověď na výše uvedenou otázku následující:

•    Žák v průběhu vyučování (nebo v přestávkách ve vyučování) může opustit prostory školy pouze za předpokladu, že je to v souladu s pravidly uvedenými ve školním řádu a byla splněna ta ustanovení školského zákona, která ukládají škole povinnost řádně s těmito pravidly seznámit jak žáky, tak i jejich zákonné zástupce. Při sestavování těchto pravidel (tedy příslušné části školního řádu) je třeba vycházet mimo jiné z výše uvedených ustanovení § 2920 OZ, tj. zajistit, aby byly vytvořeny podmínky k zajištění náležitého dohledu minimálně nad žáky mladšími 13 let.

•    Škola za žáka odpovídá v této době za předpokladu, že ze školního řádu nevyplývá něco jiného. Pokud tedy z konkrétního ustanovení školního řádu vyplývá, že je s ohledem na rozvržení výuky v určitou část dne přerušena výchovně-vzdělávací činnost a tato skutečnost je žákům i jejich zákonným zástupcům známa, nenese škola odpovědnost za případné škody, protože po tuto dobu nebyla povinna vykonávat náležitý dohled.

Ustanovení § 6 odst. 4 PŘ, které definuje povinnost pedagogických pracovníků vykonávat dohled při mimoškolních akcích organizovaných školou, je více méně deklaratorní. Tato povinnost přirozeně vyplývá z druhu práce sjednaného v pracovní smlouvě (není tedy třeba tuto povinnost opakovat v prováděcím předpisu). A okolnost, že tento dohled vykonává podle pokynů ředitele, opět vyplývá z jiných ustanovení právních předpisů – jednak z obecných ustanovení zákoníku práce o kompetenci zaměstnavatele přidělovat (ukládat) zaměstnanci práci a jednak z ustanovení § 6 odst. 2 samotného PŘ.

Poslední poznámku učiníme ve vztahu k ustanovení § 6 odst. 2 PŘ. Podle něj dohled může konat vedle pedagogického pracovníka i jiný zletilý zaměstnanec školy a školského zařízení (tedy nepedagog), jestliže byl o výkonu tohoto dohledu náležitě poučen. O tomto poučení má být proveden písemný záznam. Za povšimnutí stojí, že ve srovnání s předchozí právní úpravou ve zrušeném pracovním řádu z roku 2001 již není uvedena podmínka, že výkon takového dohledu musí být s tímto zaměstnancem dohodnut. Ze současného znění tohoto ustanovení však nelze dovozovat, že nyní je možné takovou činnost (tedy výkon dohledu nad žáky) nepedagogickému pracovníkovi nařídit bez jeho souhlasu. Stále platí, že zaměstnavatel může ukládat zaměstnanci pracovní úkoly jen v rámci druhu práce sjednaného v pracovní smlouvě. Toto omezení nemůže rozšířit ani tento právní předpis (pracovní řád) ani jednostranné rozhodnutí ředitele (např. rozšířením pracovní náplně). Pokud tedy nebylo sjednáno v pracovní smlouvě s nepedagogickým pracovníkem, že bude kromě původně sjednaných prací vykonávat také dohled nad žáky, je třeba i nadále počítat s tím, že uvedené ustanovení pracovního řádu lze využít, jen pokud s uložením této práce bude nepedagogický pracovník souhlasit.

A ještě drobnou poznámku k použité formulaci, že: „Dohled může vykonávat vedle pedagogického pracovníka i jiný zletilý zaměstnanec školy….“ Použitý výraz „vedle“ může svádět k interpretaci, že výkon takového dohledu je možný jen tak, že nepedagog vykonává dohled „vedle“ pedagoga, tj. současně s ním (tedy např. jako další doprovod na mimoškolní akci apod.). Zde je třeba nepochybně použít nikoli doslovný výklad, ale výklad vycházející ze smyslu právního předpisu, podle kterého je touto formulací zamýšleno umožnit řediteli školy, aby za stanovených podmínek mohl pověřit výkonem dohledu i jiného zaměstnance než právě jen pedagogického pracovníka.

Vyhláška č. 48/2005 Sb., o základním vzdělávání a některých náležitostech plnění povinné školní docházky

upravuje organizaci vzdělávání v základních školách odlišně vzhledem k předchozímu právnímu stavu. Časově se vymezuje začátek a konec vyučování. Zároveň se umožňuje řediteli školy posunout začátek vyučování, zejména s ohledem na potřeby dojíždějících žáků. Žákům zaručuje minimálně 20 minut na přípravu (přezutí, uložení ošacení, přípravu učebnic a školních potřeb apod.) před zahájením dopoledního a odpoledního vyučování. V důsledku novely provedené vyhláškou č. 256/2012 Sb., je umožněno s účinností od 1. září 2012 stanovit až 6 vyučovacích hodin jak v dopoledním, tak i v odpoledním vyučování, a to na prvním i druhém stupni základní školy.

Stanovují se minimální délky přestávek mezi vyučovacími hodinami a dopoledním a odpoledním vyučováním. Pokud škola organizuje výuku jinak, než ve vyučovacích hodinách (např. projektová výuka), umožňuje stanovení přestávek podle charakteru činnosti s přihlédnutím k základním fyziologickým potřebám žáků. Fakticky tak vyhláška stanovuje minimální hodnoty parametrů vyučování, jež zpravidla uvádí škola ve svém školním řádu. Novela, provedená vyhláškou č. 256/2012 Sb., umožňuje zkrátit některé desetiminutové přestávky mezi vyučovacími hodinami na nejméně 5 minut a přestávku mezi dopoledním a odpoledním vyučováním na nejméně 30 minut. Vyhláška však tento postup umožňuje jen v případech hodných zvláštního zřetele, proto by měl ředitel školy umět zdůvodnit takto provedené zkrácení přestávek. Ostatně stanovení délky přestávek je náležitostí vnitřního režimu školy, který je povinnou součástí školního řádu, a tudíž taková změna podléhá souhlasu školské rady.

Stejná novela pak zavedla právo žáků na pobyt v budově školy v době přestávky mezi dopoledním a odpoledním vyučováním. To znamená povinnost školy tento pobyt žáků zajistit včetně náležitého dohledu, a to bez ohledu na to, zda žáci svého práva skutečně využijí. Přitom z tohoto práva nelze v žádném případě dovozovat povinnost žáka, resp. jeho zákonného zástupce využít nabídky školy a trávit uvedenou přestávku právě a jen v budově školy. Stejně jako v minulosti tedy záleží na konkrétním projevu vůle zákonného zástupce žáka, jakým způsobem bude žák trávit dobu této přestávky. Způsob zajištění pobytu žáků v budově školy po tuto dobu by měl opět obsahovat školní řád, stejně jako podmínky zajištění dohledu nad žáky.

JUDr. Eva Dandová