Důchodové pojištění
– novela zákona

Je všeobecně známo, že 1. října 2023 nabyla účinnosti tzv. důchodová reforma. Jedná se o novelu zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění provedenou zákonem č. 270/2023 Sb. pouze jeden bod zákona má odloženou účinnost k 1. 10. 2024. Jedná se o prodloužení doby pojištění potřebné pro vznik nároku na starobní důchod na 40 let. Hlavním cílem této novely je omezit možnosti využívání předčasného starobního důchodu, tím, že se sníží motivace do něj odcházet. Jaká jsou k tomu přijatá opatření?

V současné době je relativně vysoký podíl odchodů do předčasného starobního důchodu,

tj. odchodů do starobního důchodu před dosažením důchodového věku, který je trvale krácen. Tento podíl je vysoký (počet trvale krácených starobních důchodů činí cca 680 tisíc, tj. 30 % všech starobních důchodů) a zvláště v roce 2022/23 ještě narostl zejména vlivem stávajících pravidel zvyšování vyplácených důchodů, kdy v případě mimořádných valorizací ovlivněných extrémním ekonomickým vývojem (zejména z důvodu inflace) byly důchody přiznané v loňském a letošním roce po zvýšení vyšší, než důchody přiznané v roce následujícím. Odchod do předčasného starobního důchodu tedy v těchto případech zpravidla nebyl vynucen zásadnějšími zdravotními problémy, ale byl ve většině případů způsoben relativní výhodností nastavení pravidel zvyšování důchodů. Předčasné odchody z trhu práce vedou k výpadku inkasa u dalších pojistných systémů (nemocenské pojištění a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti) a daně z příjmů fyzických osob. Na výdajové straně se starobní důchodci automaticky stávají státními pojištěnci veřejného zdravotního pojištění, což také vede ke zvýšení výdajů státního rozpočtu. Trvale krácené předčasné důchody jsou v neposlední řadě příčinou sociálních výdajů pro jiné sociální systémy. Analýzy ukazují, že většina seniorů ohrožených rizikem chudoby jsou právě příjemci trvale krácených předčasných starobních důchodů.

Finančním důsledkem zvýšení žádostí o předčasný důchod v loňském a letošním roce pak byly výrazně vyšší nároky na výdaje důchodového systému. Vláda proto předložila návrh tohoto zákona především proto, že bude mít pozitivní rozpočtové dopady. Bylo vyčísleno, že úspora ve výdajích dosáhne u nově přiznaných starobních důchodů v prvním roce cca 300 mil. Kč a že tento dopad by se v čase měl postupně (ve vazbě na další přiznané důchody podle nových pravidel) zvyšoval až na cílovou úroveň zhruba 11 – 12 mld. Kč ročně v horizontu 20 – 25 let.

Zákon č. 270/2023 Sb. však nepřinesl pouze změny v právní úpravě podmínek přiznávání předčasných starobních důchodů, přinesl ještě změny ve valorizaci důchodů. Zákon má dělenou účinnost, převážná část nabyla účinnosti 1. října 2023 a pouze účinnost jednoho změnového bodu, který zavádí prodloužení potřebné doby pojištění pro nárok na předčasný starobní důchod z dosavadních 35 let na 40 let, je odložena až na první den třináctého kalendářního měsíce následujícího po vyhlášení zákona, tedy na 1. říjen 2024, a to z důvodu proveditelnosti tohoto opatření v podmínkách ČSSZ a ostatních plátců důchodu.

Předčasné důchody – právní stav platný do 30. září 2023

Podle zákona o důchodovém pojištění platilo do 30. září 2023, že po roce 2018 má pojištěnec nárok na starobní důchod, pokud získal 35 let doby pojištění a dosáhl důchodového věku (věku pro odchod do řádného starobního důchodu) uvedeného v příloze k zákonu v závislosti na roku narození pojištěnce. Zákon o důchodovém pojištění také obsahuje kromě úpravy tzv. řádného starobního důchodu i úpravu tzv. předčasného starobního důchodu. Podmínky tohoto předčasného a trvale kráceného starobního důchodu jsou upraveny v § 31 ZDP.

Odchod do předčasného starobního důchodu byl podle právní úpravy platné do 30. září 2023 umožněn v 60 letech věku nebo 3 roky před dosažením důchodového věku uvedeného v příloze k zákonu, podle toho, která hodnota byla nižší. Konkrétně to znamenalo, že pokud důchodový věk pojištěnce byl nižší než 63 let, bylo možno zkrátit dobu odchodu do důchodu až o 3 roky před dosažením důchodového věku, pokud důchodový věk pojištěnce činil aspoň 63 let a pojištěnec dosáhl věku aspoň 60 let, bylo možno zkrátit dobu odchodu do důchodu až o 5 roků.

Obecně platilo, že pro nárok na předčasný důchod bylo tedy třeba získat stejně dlouhou minimální dobu pojištění jako pro nárok na důchod řádný, na který vzniká nárok při dosažení důchodového věku.

Tyto tzv. předčasné důchody, resp. důchody přiznané před splněním podmínky důchodového věku, jsou ze zákona trvale kráceny. Míra krácení (penalizace) důchodu je odvislá od doby předčasnosti, tedy od počtu dní, které zbývají ode dne přiznání předčasného důchodu do dosažení důchodového věku. Princip snížení výše tzv. předčasného starobního důchodu oproti tzv. řádnému lze přirovnat – s určitou mírou nepřesnosti – k zachovanému obsahu obdélníka, jehož délka vyjadřuje průměrnou dobu pobírání důchodu (v demografii nazývanou „dobou dožití“ a počítanou od přiznání důchodu do dosažení průměrného věku, kterého se dožívá generace občanů, dožije-li se věku, v němž je přiznáván důchod) a výška vyjadřuje měsíční výši důchodu. Má-li být celkový objem částek na důchodu při jinak srovnatelných podmínkách (jako jsou stejná doba pojištění a stejný výpočtový základ) stejný (neboli spravedlivý) bez ohledu na to, odkdy je důchod přiznán (a tedy jak dlouho je vyplácen), tj. má-li být obsah takového obdélníku zachován, je třeba při zvětšení délky (tedy předčasnému přiznání důchodu) úměrně snížit výšku (tedy výši důchodu). To se děje snižováním procentní výměry za dobu „předčasnosti“, čemuž se někdy říká „používání záporných sazeb“.

Pravidla krácení jsou tedy nastavena tak, aby v průměru a za hladkého ekonomického vývoje byla v zásadě pojistně-matematicky neutrální, tj. aby volba načasování odchodu do důchodu neměla z pohledu průměrného pojištěnce pozitivní ani negativní dopad z hlediska celkové (celoživotní) výhodnosti pobírání důchodu.

Výše procentní výměry předčasného starobního důchodu se podle právního stavu platného do 30. září 2023 snižovala za každých i započatých 90 kalendářních dnů z doby ode dne, od kterého se důchod přiznával, do dosažení důchodového věku o 0,9 % výpočtového základu za období prvních 360 kalendářních dnů, o 1,2 % výpočtového základu za období od 361. kalendářního dne do 720. kalendářního dne a o 1,5 % výpočtového základu za období od 721. kalendářního dne. Jinak řečeno, první čtyři 90denní období znamenaly krácení předčasného starobního důchodu o 0,9 % výpočtového základu za každé období, páté až osmé období vedlo k penalizaci o 1,2 % výpočtového základu za každé období a každé další období pak o 1,5 % výpočtového základu. Pokud se týká valorizace důchodů, tak na trvale krácené předčasné starobní důchody se uplatňovala stejná pravidla valorizace, jako na všechny ostatní důchody.

ZMĚNY V PRÁVNÍ ÚPRAVĚ PŘEDČASNÝCH DŮCHODŮ - U předčasných starobních důchodů přinesla novela zákona o důchodovém pojištění č. 270/2023 Sb. parametrická opatření s cílem zbrzdit dosavadní trend odchodů do předčasného starobního důchodu.

Konkrétně se jedná o tato opatření:

•    zkrátit dobu, kdy lze odejít do starobního důchodu před dosažením důchodového věku, na maximálně 3 roky (výše jsme uvedli, že do 30. září 2023 se jednalo o 3 roky, pokud důchodový věk pojištěnce byl nižší než 63 let, a o 5 roků, pokud důchodový věk pojištěnce činil aspoň 63 let a pojištěnec dosáhl věku aspoň 60 let),

•    zvýšit intenzitu krácení procentní výměry předčasného starobního důchodu tak, že se procentní výměra bude snižovat za každých i započatých 90 kalendářních dnů z doby ode dne přiznání důchodu do dosažení důchodového věku jednotně o 1,5 % výpočtového základu (do 30. září 2023 se za tento počet chybějících dnů snižovala procentní výměra o 0,9 % výpočtového základu v období prvních 360 kalendářních dnů, o 1,2 % výpočtového základu v období od 361. kalendářního dne do 720. kalendářního dne a o 1,5 % výpočtového základu od 721. kalendářního dne),

•    zvýšit potřebnou dobu důchodového pojištění pro přiznání předčasného starobního důchodu z 35 let na 40 let (včetně zápočtu náhradních dob pojištění),

•    nevalorizovat procentní výměry předčasných starobních důchodů až do doby, kdy jejich poživatel dosáhne důchodového věku.

Nová maximální doba pro odchod do předčasného důchodu

Podle nové úpravy dochází ke zkrácení maximálního rozsahu možného předčasného odchodu do důchodu na 3 roky (tento stav platil do účinnosti zákona č. 220/2011 Sb.). Části pojištěnců, konkrétně žen, které vychovaly tři a více dětí, se aktuálně změna nijak nedotkne. U řady ostatních dojde pouze k mírnému posunu okamžiku, kdy mohou odejít do starobního důchodu sníženého za předčasnost. Pouze u pojištěnců, jejichž důchodový věk výrazněji převyšuje hranici 63 let, bude tento posun významnější.

Jak jsme uvedli výše, trvale krácené předčasné starobní důchody (při dosažení důchodového věku se výše důchodu nijak nepřepočítává) jsou nastaveny tak, aby byly z pohledu celkové doby pobírání důchodu neutrální. Snížení důchodu odpovídá prodloužení průměrné doby pobírání důchodu. Z celkového pohledu udržitelnosti veřejných financí však předčasné důchody situaci zhoršují.

Zkrácení období pro předčasný odchod do důchodu má za cíl limitovat negativní dopady tohoto institutu do veřejných financí i negativní sociální dopady. Potřeba omezit sociální dopad se stává ještě významnější z důvodu navrhovaného zpřísnění penalizace předčasných důchodů a jejich dočasného vynětí z valorizace důchodů.

Nová úprava dále zavádí opatření, na jehož základě bude potřebná doba pojištění pro vznik nároku na předčasný starobní důchod prodloužena z dosavadních 35 let na alespoň 40 let doby pojištění, včetně náhradních dob pojištění.

Cílem tohoto zpřísnění je omezit okruh oprávněných osob pouze na ty pojištěnce, kteří téměř po celý svůj produktivní život přispívali do systému důchodového pojištění, případně vykonávali celospolečensky přínosnou činnost hodnocenou pro důchodové účely jako náhradní dobu pojištění (péče o dítě, péče o osobu závislou na pomoci jiné osoby atd.). U těchto pojištěnců s dlouhou dobou pojištění je předpoklad, že jejich organismus je více opotřeben, a tito pojištěnci též získali více zásluh, a je tedy více odůvodněné umožnit jim předčasný odchod do důchodu. Naopak u pojištěnců s kratší dobou pojištění bude nárok na předčasný důchod vyloučen.

Z důvodu proveditelnosti tohoto opatření v podmínkách ČSSZ a ostatních plátců důchodu byla odložena jeho účinnost až na první den třináctého kalendářního měsíce následujícího po vyhlášení úpravy ve Sbírce zákonů, tedy konkrétně na 1. října 2024.

Každé započaté 90denní období bude nadále penalizováno částkou odpovídající vždy 1,5 % výpočtového základu (dochází k zrušení hodnot o 0,9 % a 1,2 %). Opatření bude mít největší dopad na odchody do důchodu s krátkou zbývající dobou do dosažení důchodového věku, kde je navýšení penalizace největší. Dá se očekávat, že vzhledem ke krátké zbývající době do dosažení důchodového věku přinese tato změna relativně významnou pobídku k setrvání na trhu práce až do dosažení důchodového věku.

Podle nové právní úpravy budou procentní výměry předčasných starobních důchodů, tedy důchodů přiznaných před dosažením důchodového věku, zvyšovány až v návaznosti na dosažení tohoto věku. Podle předkladatele se jedná o jedno z opatření směřujících ke snížení motivace k předčasnému odchodu do starobního důchodu. Pro účely valorizace důchodů bude tedy s předčasným starobním důchodem nakládáno stejně, jako kdyby byl přiznán od data, v němž pojištěnec dosáhl důchodového věku. Základní výměra však bude i u předčasných starobních důchodů zvyšována, neboť platí princip, že základní výměra je jednotná u všech důchodů a platí stejně pro všechny poživatele důchodů (rozdílná výše základní výměry by též představovala značné provozní problémy u plátců důchodů).

Konkrétně se jedná o tato tři opatření:

•    při zvyšování důchodů v pravidelném termínu se nově použije pro stanovení výše zvýšení procentní výměry vyplácených důchodů jednu třetina růstu reálné mzdy místo dosavadní poloviny a při stanovení růstu cen bude přihlíženo pouze k indexu spotřebitelských cen domácnosti důchodců (tj. bez porovnávání tohoto indexu s obecných indexem růstu cen a výběru vyššího indexu),

•    ruší se dosavadní pravidla zvyšování vyplácených důchodů v mimořádném termínu a dochází k jejich náhradě jiným způsobem, který posílí příjmu důchodců v průběhu kalendářního roku, a to:

-    v průběhu kalendářního roku při splnění podmínky růstu cen o 5 % zvýšit příjmy důchodců (včetně těch, kterým bude přiznán důchod do konce kalendářního roku) tak, aby zvýšení odpovídalo zvýšení průměrného starobního důchodu o 60 % růstu cen, s tím, že procentní výměry vyplácených důchodů se zvýší tak, aby zvýšení odpovídalo zvýšení průměrného starobního důchodu o 30 % růstu cen; toto zvýšení bude trvalé, avšak při valorizaci v pravidelném termínu od 1. ledna následujícího kalendářního roku se toto zvýšení zohlední, tj. od počtu procent zvýšení procentní výměry, o která by se měly procentní výměry zvýšit podle růstu cen za celé rozhodné období (tj. od července roku, který o dva roky předchází roku, v němž se důchody pravidelně zvyšují, do června roku, který o jeden rok předchází roku, v němž se důchody pravidelně zvyšují) se odečtou procenta zvýšení, k němuž již došlo v průběhu roku,

-    k důchodu bude náležet dočasný přídavek ve výši odpovídající částce zvýšení průměrného starobního důchodu o 30 % růstu cen (v jednotné částce); tento dočasný přídavek bude náležet jen do konce kalendářního roku.

Řádná lednová valorizace důchodů

Novela zákona o důchodovém pojištění ruší sledování dvou statistických indexů inflace. Důchody se budou zvyšovat vždy o růst životních nákladů domácnosti důchodců. Jak je uvedeno výše, dosud se mohly zvedat i o obecnou inflaci v případě, že tento údaj byl pro příjemce penzí výhodnější. Podle předkladatele návrhu zákona z obou dosud používaných indexů tento index lépe zachycuje situaci důchodců. Používání dvou indexů, kdy zvyšování bylo závislé na rychlejším růstu, vedlo dlouhodobě k výběru vždy vyšší hodnoty, což znamenalo, že ročně byly důchody v průměru zvyšovány o jednu až dvě desetiny procenta více, než kdyby byl používán pouze jeden index.

Druhou úpravou je snížení zápočtu růstu reálné mzdy při zvyšování důchodů z jedné poloviny na jednu třetinu. V praxi se jedná o návrat k právnímu stavu před rok 2018. Do roku 2017 byla pro zvyšování důchodů téměř po celou dobu účinnosti zákona o důchodovém pojištění, tedy od roku 1996, do výpočtu zvýšení důchodů zahrnována právě jedna třetina růstu reálné mzdy.

Nová pravidla valorizace důchodů v řádném termínu (1. ledna kalendářního roku) lze tedy lze shrnout takto:

•    Vyplácené důchody se zvyšují v závislosti na růstu indexu spotřebitelských cen (dále jen „růst cen“) a na růstu mezd.

•    Období pro zjišťování růstu cen se stanoví tak, že prvním měsícem tohoto období je červenec kalendářního roku, který o 2 roky předchází kalendářnímu roku, do něhož spadá den, od něhož se vyplácené důchody zvyšují a posledním měsícem tohoto období je červen kalendářního roku, který o 1 rok předchází kalendářnímu roku, do něhož spadá den, od něhož se vyplácené důchody zvyšují.

•    Růst cen se stanoví jako procentní přírůstek indexu spotřebitelských cen v posledním měsíci období stanoveného pro zjišťování růstu cen oproti tomuto indexu v kalendářním měsíci, který bezprostředně předchází prvnímu kalendářnímu měsíci tohoto období. Výpočet růstu cen se provádí z originálních bazických indexů spotřebitelských cen (životních nákladů) za domácnosti důchodců zjištěných Českým statistickým úřadem.

•    Základní výměry vyplácených důchodů se zvyšují tak, aby výše základní výměry důchodu činila 10 % průměrné mzdy s tím, že výše základní výměry se zaokrouhluje na celé desetikoruny nahoru.

•    Procentní výměry vyplácených důchodů se zvýší o tolik procent (zaokrouhlených s přesností na jedno platné desetinné místo nahoru), aby u průměrného starobního důchodu úhrn částky zvýšení základní výměry důchodu a částky zvýšení procentní výměry důchodu odpovídal zvýšení průměrného starobního důchodu stanoveného ve výši součtu růstu cen a jedné třetiny růstu reálné mzdy zaokrouhlené s přesností na jedno platné desetinné místo.

PŘÍDAVEK K DŮCHODU - Valorizace důchodů v mimořádném termínu z důvodu vyšší inflace se ruší a nahrazuje se novou úpravou, podle níž bude vypláceno zvýšení částečně v jednotné výši v podobě dočasného přídavku k důchodu a částečně v závislosti na výši vypláceného důchodu jako zvýšení procentní výměry. Tento přídavek k důchodu bude mít dočasnou povahu, neboť bude zohledněn při lednové valorizaci v příštím roce. Podle předkladatele valorizace v mimořádných termínech v letech 2022 a 2023 odhalily nedostatky stávající právní úpravy, kdy valorizace v mimořádných termínech procentně více navyšovaly nadprůměrné důchody. Podmínka cenového růstu platná pro tzv. řádnou lednovou valorizaci zůstává stejná, tedy 5 %. Pokud bude podmínka splněna, pak dojde v nejbližším červenci nebo ve lhůtě 5 měsíců, pokud bude podmínka splněna v březnu, dubnu, květnu nebo červnu, ke zvýšení procentních výměr vyplácených důchodů a zahájení výplaty dočasného přídavku k důchodu.

Obecným pravidlem je, že zvýšení procentní výměry vyplácených důchodů a dočasný přídavek náleží od července.

Pro stanovení výše dočasného přídavku k důchodu a zvýšení procentních výměr bude použito 60 % změřeného růstu cen. Takto stanovený růst bude rozdělen na dvě poloviny. Podle první poloviny se stanoví výše jednotné částky dočasného přídavku, a to tak, aby odpovídal částce zvýšení průměrného starobního důchodu o 30 % růstu cen. Podle druhé poloviny se určí procento zvýšení procentních výměr vyplácených důchodů, a to tak, aby opět odpovídalo zvýšení průměrného starobního důchodu o 30 % růstu cen. Rozdělením zvýšení na pevnou část a na procentní část bude zajištěno, že se v období bezprostředně po zvýšeném růstu cen relativně více zvýší příjmy příjemců nižších důchodů.

Dočasný přídavek nebude součástí důchodu, avšak bude vyplácen současně s ním, a to naposledy se splátkou důchodu splatnou v prosinci kalendářního roku, ve kterém byl přídavek přiznán. Dočasný přídavek bude náležet za stejné období jako splátky důchodu, s nimiž je vyplácen. Na ukončení výplaty dočasného přídavku plynule naváže zvýšení důchodů od 1. ledna následujícího kalendářního roku. V tomto termínu budou zvýšeny i procentní výměry, avšak procento jejich zvýšení bude sníženo o to procento, o které již byly důchody navýšeny ve vazbě na výplatu dočasného přídavku. Dočasný přídavek bude vyplácen každému příjemci důchodu pouze jednou (stejně jako základní výměra důchodu), i když bude pobírat více důchodů.

JUDr. Eva Dandová