Nový stavební zákon

Před necelými čtyřmi lety jsme uvedli novou právní úpravu stavebního práva. Než se rok s rokem sešel, a to již v legisvakanční lhůtě, byl tento zákon rozsáhle novelizován – a jak je patrno, novelizace se opakovaly a opakují pravidelně několikrát ročně; v roce 2023 dvakrát, v roce 2024 třikrát a v tomto roce 2025 už rovněž čtyřikrát. Prakticky cele vzala za své koncepce státní stavební správy.

Základní informace o prováděcích právních předpisech,

které byly vydány, jak je u nás už celkem vžitou praxí, jen těsně před nabytím účinnosti stavebního zákona v plném rozsahu (tedy v tom plném rozsahu, který zbyl po nevydařené digitalizaci), přičemž u některých se již rovněž připravuje novela (požadavky na výstavbu) a u některých to lze vbrzku očekávat (o dokumentaci staveb).

Zákon č. 283/2021 Sb., stavební zákon, který nabyl v plném rozsahu (byť následně s některými omezeními způsobenými kolapsem digitalizace stavebního řízení) účinnosti k 1. červenci 2024; byl však již v legisvakanční lhůtě pětkrát novelizován, a to zákonem č. 195/2022 Sb. poprvé, zákonem č. 152/­2023 Sb. podruhé a velmi rozsáhle; v tomtéž roce znovu a potřetí zákonem č. 465/2023 Sb. Jen některé části stavebního zákona, týkající se okruhu „vyhrazených staveb“ podle přílohy č. 3 stavebního zákona, nabyly účinnosti již dne 1. ledna 2024, aniž se to však jakkoliv podstatným způsobem projevilo ve správní praxi. Od té doby byl tento zákon opakovaně novelizován znovu, a to počtvrté zákonem č. 126/2024 Sb., o němž se zmíníme dále podrobněji, dále zákonem č. 183/­2024 Sb., jímž se novelizuje zákon o ochraně zemědělského půdního fondu a jímž je zároveň novelizováno znění přílohy č. 3 písm. d) stavebního zákona, uvádějícího výčet vyhrazených staveb. Toto ustanovení tedy nově zní: „d) strategické investiční stavby podle zákona o urychlení výstavby strategicky významné infrastruktury“.

Nejvýznamnější část prvé z obou novel přináší nový instrument bytové výstavby – dostupné nájemní bydlení. Následovala zásadní překlenovací novela zákonem č. 437/­2024 Sb. (tzv. bypass), jímž bylo nutno uvést zpět do života postupy podle předchozí právní úpravy, a v roce 2025 pak tři další novely, o nichž pojednáváme níže.

Rozsáhlejší změna
stavebního zákona

byla provedena zákonem č. 126/­2024 Sb., kterým se mění zákon č. 211/2000 Sb., o Státním fondu podpory investic, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 283/2021 Sb., stavební zákon, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 151/1997 Sb., o oceňování majetku a o změně některých zákonů (zákon o oceňování majetku), ve znění pozdějších předpisů.

Důvodem pro vydání tohoto zákona bylo zavedení některých nových pojmů do správní rozhodovací praxe, a to zejména pojem „dům pro dostupné nájemní bydlení“, jímž se rozumí „bytový dům, k němuž je uzavřena plánovací smlouva o dostupném nájemním bydlení, nebo který je jako dům pro dostupné nájemní bydlení vymezen v regulačním plánu vydaném obcí, která je stavebníkem“ (jak zní nově vložené písmeno q) do ustanovení § 13 stavebního zákona.

Toto pojmové rozšíření souvisí s dosti neblahým stavem v bytové výstavbě a z toho plynoucí nízké dostupnosti, resp. praktické nedostupnosti bydlení, a to již i pro středně příjmové skupiny obyvatel. Neřeší se tím ovšem příčina, nýbrž pouhý příznak (symptom). Nedostatky v bytové výstavbě jdou především na vrub velmi problematického pojetí územního plánování a územního rozvoje, přebujelé a zbytnělé právní úpravy veřejného stavebního práva, a současně mimořádně fragmentarizované souvisící veřejné správy, čímž rozumíme především existenci velkého množství právem chráněných zájmů sledovaných množstvím speciálních zákonů a reprezentovaných dotčenými správními orgány, pravidelně neschopnými vzájemné dohody, jakkoliv je jim takový postup součinnosti vedoucí k dohodě platným právem výslovně uložen (§ 136 odst. 6 v souběhu s ustanoveními § 6 až 8 správního řádu).

Jádrem této novely je zcela nově formulovaný díl 2 v části šesté hlavě III stavebního zákona, upravující Zvláštní ustanovení o řízení o povolení záměru domu pro dostupné nájemní bydlení, a to v § 201 a § 202 stanovené podmínky a náležitosti nově koncipované žádosti o povolení záměru domu pro dostupné nájemní bydlení, není-li stavebníkem obec sama.

Z uvedených podmínek je zřejmé, že tu zákonodárce usiluje o stanovení specifických podmínek pro uzavírání smluv, čímž ovšem nahrazuje postup, který by měl být standardem – to jest, že se jedná především o smluvní vztah, jehož podmínky přísluší dohodnout právě těmto smluvním partnerům a že do tohoto smluvního vztahu opět paternalisticky vstupuje a intervenuje státní správa. Nicméně z hlediska příčin neutěšených bytových poměrů v českém prostředí se tím nic zásadního nemění na tuhosti a neefektivitě celého plánovacího systému. Tento přístup lze ilustrovat na příkladu auta, které má nekvalitní převodovku a špatně řadí, přičemž nápravným řešením je přidání nového šestého řadicího stupně k dosavadním pěti.

Další novela byla provedena zákonem č. 183/2024 Sb., kterým byl především rozsáhle novelizován zákon o ochraně zemědělského půdního fondu. Přestože ustanovení stavebního zákona přímo dotčené touto novelou je položka v příloze č. 3 (vyhrazené stavby) a související přechodné ustanovení, zásadní dopady bude mít především v rámci územního plánování a při povolování staveb.

Zcela zásadní novelu však představuje rozsahem sice relativně malé, svými důsledky však mimořádné nově vložené ustanovení § 334b – Použití informačních systémů stavební správy v přechodném období, jímž se pro účely novely rozumí podle odst. 1 doba od poloviny prosince 2024 do 31. prosince 2027. Tato novela byla nazvána „bypassem“, neboť se jím umožňuje užívat postupy a instrumentář podle předchozí právní úpravy, a to v důsledku fatálně nezvládnuté přípravy a následně přechodu na systém digitalizované stavební správy. Novela ruší v přechodném období povinnost užití některých ustanovení zákona, která ukládají stavebním úřadům, orgánům územního plánování a dotčeným orgánům povinnost evidovat úkony v řízení a postupy v informačních systémech stavební správy; pozastavuje se nutnost využívat informační systémy stavební správy při výkonu jejich působnosti.

I v tomto roce (2025) byl stavební zákon novelizován opakovaně, nejprve jen dílčími drobnějšími úpravami zákonem č. 23/2025 Sb. [o elektronických komunikacích, a to v § 34a odst. 2] a zákonem č. 39/2025 Sb. [o zajišťování obrany ČR, a to v § 170 odst. 1 písm. c)], avšak znovu podstatně a rozsáhle zákonem č. 87/2025 Sb., kterým byl novelizován zákon o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích (energetický zákon), tzv. OZE III, který zasáhl do stavební zákona v řadě ustanovení [§ 30a, § 156 až 167, upravujících v rámci stavebního práva hmotného především náležitosti výkonu odborných činností a požadavků na kvalifikaci, jakož i požadavků na dokumentaci, s čímž souvisí i novelizovaná ustanovení § 230, § 232, § 243 a 245, § 302 a 333 a změny v příloze č. 1 – drobné stavby, a v příloze č. 2 – jednoduché stavby]. Rozsah těchto novel svědčí, mimo jiné, též o malé pružnosti nové právní úpravy.

V červenci tohoto roku zákonem č. 248/2025 Sb., o urychlení využívání některých obnovitelných zdrojů energie a o změně souvisejících zákonů (zákon o urychlení využívání obnovitelných zdrojů energie), který nabyl účinnosti prakticky ihned s jeho vyhlášením (25. 7. 2025); tímto zákonem bylo dotčeno znovu přes dvacet ustanovení – opět v souvislosti se zaváděním OZE. 

Jedná se především o ustanovení souvisící s územním plánováním, to jest s vymezováním oblastí definovaných v § 2 písm. b) a c) citovaného zákona, a to

a)  nezbytných oblastí, jimiž se rozumí oblasti vymezené s ohledem na potenciál pro výrobu energie z obnovitelného zdroje energie v rozsahu významném pro splnění vnitrostátních příspěvků České republiky k celkovému cíli Evropské unie v oblasti obnovitelných zdrojů energie stanovených Vnitrostátním plánem České republiky v oblasti energetiky a klimatu,

b)  akceleračních oblastí, jimiž se rozumí oblasti vymezené za účelem urychlení využití obnovitelného zdroje energie.

Vymezování těchto oblastí pro účely instalace záměrů pro využití obnovitelného zdroje energie definovaných v tomtéž ustanovení pod písmenem a) takto:

1. stavba, soubor staveb nebo zařízení pro výrobu energie z obnovitelného zdroje energie nebo stavba, soubor staveb nebo zařízení využívající pro výrobu energie kombinaci různých druhů obnovitelných zdrojů energie,

2. změna stavby, souboru staveb nebo zařízení podle bodu 1,

3. stavba nebo zařízení nezbytné pro připojení stavby, souboru staveb nebo zařízení podle bodu 1 k distribuční, přenosové nebo přepravní soustavě, s

4. stavba, soubor staveb nebo zařízení sloužící pro ukládání energie vyrobené stavbou, souborem staveb nebo zařízením podle bodu 1, které jsou připojeny ve stejném místě připojení,

5. technická a dopravní infrastruktura nezbytná pro provoz stavby, souboru staveb nebo zařízení podle bodu 1, s výjimkou staveb a zařízení distribuční, přenosové a přepravní soustavy, a 

6. stavba, soubor staveb, zařízení nebo jiné opatření sloužící k vyloučení nebo zmírnění nepříznivých dopadů stavby, souboru staveb nebo zařízení podle bodu 1 do území,

je svěřeno všem třem správním úrovním: státu v územním rozvojovém plánu a prostřednictvím vydání územních opatření pro případy území a záměrů celostátně významných, popřípadě záměrů s mezinárodním přesahem – krajům v zásadách územního rozvoje a prostřednictvím vydání územních opatření pro případy záměrů nadmístních – obcím v územních plánech. Tyto skutečnosti se následně promítají i do příslušných příloh stavebního zákona, a to přílohy č. 6, 7 a 8. Zdá se, že ideologický přístup zcela převládl a zákonodárce se snaží otevřít podnikatelským subjektům v tomto segmentu energetiky dveře bez ohledu na technickou a technologickou připravenost. Obcím se dokonce výslovně v § 122 odst. 3 ukládá zdůvodňovat případnou obranu před přílivem solárních panelů a větrníků v nezastavěném území zdůvodněním „veřejným zájmem“, tedy opačný gard než dosud, neboť umísťování solárních panelů a větrníků se považuje za veřejný zájem a oba zákony, jak zákon č. 87/2025 Sb., tak zákon č. 249/2025 Sb., vytvářejí prostor pro rychlé povolování podobných zařízení. Souvisí rovněž s povolováním záměrů, neboť lze využívat i formátu územního opatření jakožto opatření obecné povahy.

Další podstatnou úpravou v souvislosti s touto novelou je výčet drobných staveb nepodléhajících povolovacím procesům, a to rozsáhlou změnou ustanovení bodu 12 v příloze č. 1 v odstavci 1 písm. a).

Z uvedených zákonů souvisících s energetikou je zřejmé, že se tu v rámci „dobra a veřejného blaha“ ukládají vlastníkům mnohé povinnosti, jimž musí dostát v relativně krátkém časovém období. Tyto povinnosti představují nejen zvýšené nároky na investiční prostředky, ale také na zajištění jejich provozu a údržby, což se zcela nepochybně projeví v rozpočtech obcí (ale také jejich občanů jakožto vlastníků nemovitostí). Přičteme-li k tomu též zavedení emisních povolenek, jedná se o mimořádnou zátěž, která se promítne do životních nákladů vlastníků. V případě sociálně slabších pak nepochybně též do obecních rozpočtů s nárůstem požadavků na podporu sociálními dávkami.

Nejvýznamnějším a nejcharakterističtějším rysem nové právní úpravy je mimořádná míra centralizace správy v území a ingerence státu na všech úrovních správy území, a to bez ohledu na návrat k systému stavebních úřadu na obcích. 

Je ovšem jen naivní představa, že takto rozsáhlou ingerencí státu se dosahuje vyšší kvality. Ostatně již při projednávání zákona v Poslanecké sněmovně (a následně v Senátu) povstal proti této koncepci zřetelný odpor, který vyústil v deklaraci opozičních politiků, že jsou odhodláni v případě volebního vítězství (a to také nastalo) do nově schváleného zákona velmi radikálně zasáhnout. Stavební zákon ovšem představuje jednu z páteřních norem veřejného práva; její schvalování by mělo být dosaženo po řádné rozpravě – především ve fázi přípravy věcného záměru – maximálně konsensuálně všemi politickými subjekty. Zejména by neměla nastat situace, při níž se texty návrhů od výchozích koncepčních principů zásadně opakovaně odchýlí. Konce prosazení nové právní úpravy silou a bez ohledu na případné výhrady opozice ilustruje ostatně osud předchozího zákona č. 183/2006 Sb.

Vydání nového stavebního zákona následovalo po necelých patnácti letech platnosti předchozí právní úpravy. Zákon č. 50/1976 Sb. byl novou právní úpravou nahrazen po třiceti letech a byť byl připraven pro jiné právní a ekonomické prostředí, podařilo se ho aktualizovat nečetnými, zato promyšlenými novelami. Dosavadní stavební zákon byl během své existence novelizován třicetkrát, z toho třikrát zcela zásadně, aniž se podařilo vady této právní úpravy napravit; smutnou skutečností je, že nepovedeným uvedením nového stavebního zákona do praxe bylo dokonce nutno se v určitém rozsahu k předchozí právní úpravě, resp. postupům podle této právní úpravy zavedeným, vrátit (novelou provedenou zákonem č. 437/2024 Sb.).

Nová právní úprava

si v původních verzích záměru předsevzala sledovat tyto základní principy nového stavebního práva oproti dosavadní právní úpravě:

•    institucionální změny (vytvoření jednotného modelu státně správního vyjmutého z modelu veřejné správy; maximální integrace stavebních úřadů a dotčených orgánů a zásadní reorganizace dotčených orgánů; odstranění systémové podjatosti; vznik Nejvyššího stavebního úřadu; posílení nezávislosti výkonu úřední činnosti a odpovědnosti za způsobenou újmu; nové postavení obcí jako dotčených orgánů; posílení odpovědnosti stavebních úřadů za výsledek řízení);

•    důsledná digitalizace stavební agendy (od nástrojů územního plánování, přes projektové dokumentace staveb až po elektronický spis stavebních úřadů; portál stavebníka);

•    změny v územním plánování (posílení územních samospráv v územním plánování – samostatná působnost obcí a krajů i v pořizování; sjednocená a jednodušší struktura dokumentací; jednodušší obsah dokumentace s možností odchylek; princip kontribucí a posílení významu plánovacích smluv; úprava opatření obecné povahy, kterým se jednotlivé nástroje územního plánování vydávají);

•    procesní změny (zavedení závazných procesních lhůt; koordinace stanovisek/vyjádření v rámci organizace stavebních úřadů; zrušení duality územního a stavebního řízení – jedno veřejnoprávní řízení; konec instančního ping-pongu mezi stavebními úřady různých stupňů i mezi stavebními úřady a soudy důsledným zavedením apelačního principu, to jest povinnost nadřízeného rozhodnout ve věci, ne pouze rušit napadené rozhodnutí a vracet věc k dalšímu řízení);

•    řízení o povolení stavby (důsledné prosazení zásady koncentrace řízení; výsledkem jedno rozhodnutí integrující všechny dosavadní modely; závazné lhůty v prvním stupni řízení a následky jejich nedodržení; prosazení principu apelačního v odvolacím řízení);

•    odstraňování staveb (rozlišení mezi případy odchylky od povolení s možností dodatečného povolení a vzniku stavby zcela bez právního důvodu bez této možnosti; náklady spojené s odstraněním stavby, pokud ji neodstraní stavebník, nese stát; povinnost úhrady pokuty);

•    změny veřejného hmotného práva (revize, modernizace a sjednocení obecných požadavků na výstavbu do jednoho právního předpisu spolu s eliminací multiplicit chráněných zájmů s cílem je zpřehlednit, zjednodušit a zajistit kvalitu architektury, urbanismu a ochranu volné krajiny; jednodušší koncepce obsahu dokumentace a soustředění všech typů dokumentací i podle speciálních předpisů v jednom podzákonném předpisu; stanovení požadavků na projektování a provádění staveb, zejména povinností stavebníka a vlastníka, projektanta a stavitele);

•    změny v soudním přezkumu (posílení apelačních prvků v rozhodování správních soudů; nepřípustnost žalobního bodu, nebyl-li účinně uplatněn v povolovacím řízení; nepřípustnost žaloby sledující zjevné zneužití práva; zrychlení, zefektivnění a zkvalitnění soudního přezkumu při zachování ochrany veřejných subjektivních práv).

Deklaroval-li zákonodárce v důvodové zprávě k návrhu zákona, že mezi cíle rekodifikace patří zejména

•    snaha o zajištění univerzálnosti, jednoduchosti, efektivity a férovosti jediného povolovacího řízení při respektování práv všech dotčených subjektů a ochrany veřejných zájmů, s čímž souvisí i cíl

•    celkového posílení autonomní rozhodovací pravomoci stavební správy, která by měl být koordinátorem vzájemně provázaných i si konkurujících soukromých i veřejných zájmů v území, a

•    upozadění procesního postavení dotčených orgánů, aniž by došlo z hlediska věcného k oslabení ochrany jednotlivých tzv. složkových veřejných zájmů dotčených v procesu povolování staveb, na niž rezignovat nelze,

pak se to novým zákonem podařilo pouze zčásti. Lze shrnout, že nový stavební zákon především nepovede k podstatným a velmi potřebným změnám na úseku územního plánování; ovšem je to právě územní plánování, kterým se nastavují pravidla pro utváření (to jest uspořádání a využívání) území a jehož prostřednictvím se mohou obce osobitě profilovat. Právě naopak: sjednocováním tzv. „legendy“, jejíž podobu lze spatřit ve vyhlášce č. 360/2021 Sb., kterou se mění vyhláška č. 501/­2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území, se celý systém nesmyslně zglajchšaltuje.

Na půli cesty zůstala právní úprava stavebního práva hmotného, a to zejména v těch částech, které se týkají územní ekonomie. Stavební zákon by snad mohl vést k efektivnějšímu (jednomu) povolovacímu řízení vedeného stavebním úřadem s následným účinným a efektivním soudním přezkumem.

Již na počátku procesu legislativní přípravy byly totiž některé z deklarovaných principů opuštěny nebo rozmlženy. To se týkalo zejména části územního plánování, které se prakticky vrátilo k podobě stávající – a víceméně s drobnými úpravami trvá i po schválení poslanci. Obcím tak byla odňata působnost stavebních úřadů, avšak nebyla kompenzována ani silnějším postavením obcí v povolovacím procesu jako orgánu dotčeného (předvídaného ostatně § 136 odst. 2 správního řádu), nebyla jim přiznána samostatná působnost pořizování územních plánů a obsah územně plánovacích dokumentací zůstal zachován prakticky v původní podobě, a to přesto, že právě územním plánem a regulačním plánem nastavují obce pravidla výstavby ve svém území. Podcenění územního plánování bude první významnou překážkou prosazení jednodušších přístupů v povolovacím řízení.

V povolovacím řízení nebyl důsledně aplikován ani princip koordinace. Zákon však od počátku nevedl ani k úplné integraci stavebních úřadů a dotčených orgánů, neboť mimo tento režim bylo samostatné postavení zachováno hasičskému záchrannému sboru, orgánům památkové péče a v určitém rozsahu též orgánům ochrany přírody a krajiny.

Ne dosti na tom. U této klíčové právní normy veřejného práva, jejíhož schválení a vydání by mělo být dosaženo konsensuálně celou politickou reprezentací, byla ještě v legisvakanční lhůtě realizována zásadní koncepční novela – a je velmi pravděpodobné, že i tuto právní normu potká osud předchozího stavebního zákona [2006] novelizovaného třicetkrát, z toho třikrát koncepčně zcela zásadně. Minimálně do části územního plánování bude nutno zasáhnout. Jak plyne z výsledků analýz společnosti Deloitte, která byla v minulosti pověřena podrobným průzkumem a analýzou evropských plánovacích systémů (a jejíž výsledky byly známy s dostatečným předstihem, aby mohly být zpracovány novou právní úpravou), odchyluje se (a to bezdůvodně) česká právní úprava od evropského standardu. Zejména směrem k centralizaci a etatizaci plánování.

JUDr. Jiří Plos