Právní postavení starostů
obcí, měst a městských částí
Právní postavení starostů obcí, měst a dalších územních samosprávných celků se řídí § 103 a násl. zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, zákonem č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a pracovněprávními předpisy, zejména zákoníkem práce (dále ZP). Působnost ZP se vztahuje na úředníky územních samosprávných celků, včetně starostů. U starostů se uplatní § 5 odstavec 2 ZP, podle něhož je–li veřejná funkce vykonávána v pracovním poměru, řídí se tento pracovní poměr ZP. Jaká jsou specifika pracovního poměru starostů?
Právní postavení starostů a členů zastupitelstev
musíme posuzovat nejen podle ZP, ale i podle zákona o obcích č. 128/2000 Sb. Starosta plní úkoly zaměstnavatele podle pracovněprávních předpisů, uzavírá a ukončuje pracovní poměr se zaměstnanci obce a stanoví jim plat. Pokud není v obci tajemník obecního úřadu, starosta jmenuje vedoucí odboru, odvolává je a stanoví jim plat. Pokud je zřízena rada obce, provádí uvedené úkony tato rada [§ 103 odst. 4 písm. b) cit. zákona]. Pokud jsou členové zastupitelstev uvolněni pro výkon funkce, jedná se o překážku v práci v obecném zájmu a tuto funkci vykonávají v pracovním poměru. Jejich práva a povinnosti v pracovních vztazích k územnímu samosprávnému celku se posuzují podle ZP.
STAROSTA JAKO VEDOUCÍ ÚŘADU - Podle § 2 odstavec 8 zákona č. 312/2002 Sb., plní starosta úkoly vedoucího úřadu v obcích, městských obvodech a městských částech, kde není zřízena funkce tajemníka nebo kde není tajemník ustaven. Jedná se o plnění pracovněprávních úkonů, které upravuje zákon č. 312/2002 Sb. Starosta se v těchto případech, kdy řeší pracovněprávní otázky, dostává do pozice vedoucího úřadu. U vedoucích úředníků se pracovní poměr zakládá jmenováním.
Při vzniku pracovního poměru starosty je nutno brát v úvahu § 33 odstavec 2 ZP. Jestliže zvláštní právní předpis vyžaduje, aby se obsazení pracovního místa uskutečnilo na základě volby příslušným orgánem, považuje se zvolení za předpoklad, který předchází sjednání pracovní smlouvy. Tímto orgánem je zastupitelstvo obce. Starostu volí podle § 84 odstavec 1 písm. m) zákona o obcích a zastupitelstvo má právo starostu z funkce i odvolat.
ZP ted již neupravuje vznik pracovního poměru volbou, jako tomu bylo před 1. lednem 2007, před účinností nového zákoníku práce. Volba je pouze právním předpokladem pro další sjednání pracovní smlouvy. I když vznikl pracovní poměr volbou před 1. 1. 2007 (před účinností nového ZP), považuje se od tohoto dne za pracovní poměr založený pracovní smlouvou (§ 364 odstavec 3 ZP).
Volba nebyla provedena
V praxi ovšem mohou nastat situace, kdy předpoklad volby před sjednáním pracovní smlouvy nebude naplněn. Může se sice jednat o výjimečné situace, kdy např. zastupitelstvo obce pochybí a volbu neuskuteční, ale je nutné je v praxi řešit. Na jedné straně lez dospět k závěru, že pokud zvláštní právní předpis (v tomto případě zákon o obcích) vyžaduje, aby se obsazení pracovního místa uskutečnilo na základě volby příslušným orgánem a ZP v § 33 odstavec 2 z toho učinil zákonný předpoklad pro uzavření pracovní smlouvy, nebude následně uzavřená pracovní smlouva (např. se starostou) neplatná pro rozpor se zákonem. Na druhé straně se bude jednat o relativní neplatnost. Této neplatnosti by se nemohl dovolat zaměstnavatel (obec, město apod.), neboť ji sám způsobil. Pracovní poměr by platil.
Pracovní poměr starosty na dobu určitou
I u starosty může být pracovní poměr založen na dobu určitou. Podmínky opravňující zaměstnavatele (obec, městský úřad apod.) ke sjednání pracovního poměru na dobu určitou jsou uvedeny v zákoně č. 312/2002 Sb. v § 10. Musí pro to být důvod spočívající v potřebě zajistit časově omezenou správní činnost nebo nahradit dočasně nepřítomného úředníka, zejména v případě jeho mateřské nebo rodičovské dovolené, pracovní neschopnosti, u níž lze na základě lékařského posudku předpokládat, že bude delší než 3 měsíce, výkonu civilní nebo vojenské služby nebo výkonu veřejné funkce.
Jde tedy o výjimečné případy a pracovní poměr by měl být sjednáván na dobu neurčitou. Krátkodobý pracovní poměr na dobu určitou neumožňuje, aby úředník absolvoval systém prohlubování kvalifikace podle zákona. Přitom vzdělávání úředníků je jednou z nejdůležitějších záruk kvality výkonu veřejné správy. Krátkodobé pracovní poměry by umožnily obcházení zákona a vznikalo by nebezpečí, že správní činnosti by vykonávali zaměstnanci bez zvláštní odborné způsobilosti.
V pracovní smlouvě na dobu určitou uvede samosprávný celek důvod, pro který nebyl sjednán pracovní poměr na dobu neurčitou. Není-li v pracovní smlouvě nebo ve jmenování do funkce uveden důvod, jde o pracovní poměr na dobu neurčitou. Ujednání pracovního poměru na dobu určitou musí být konkrétní a přesné, aby nebyly pochybnosti o tom, na jakou dobu se pracovněprávní vztah uzavírá. Tato doba může být určena konkrétně do určitého dne, může být vymezena určitou skutečností či událostí (např. ukončením pracovní neschopnosti, uplynutím rodičovské dovolené) a může být sjednána také stanovením počtu dnů, po které bude úředník pracovat. Už ze samotného pojmu „pracovní poměr sjednaný na určitou dobu“ vyplývá, že tento pracovní poměr má být zásadně krátkodobý, sjednaný především na dobu časově dohlednou.
U úředníků územních samosprávných celků, kteří pobírají starobní důchod a ještě mají zájem si vydělávat,není podmínkou, že musí mít sjednán pracovní poměr na dobu určitou.
ODMĚŇOVÁNÍ ČLENŮ ZASTUPITELSTEV OBCÍ - Funkce člena zastupitelstva obce je veřejnou funkcí. Člen zastupitelstva obce nesmí být pro výkon své funkce zkrácen na právech vyplývajících z jeho pracovního nebo jiného obdobného poměru. Členům zastupitelstva obce, kteří jsou pro výkon funkce dlouhodobě uvolněni a členům zastupitelstva obce, kteří před zvolením do funkce člena zastupitelstva obce nebyli v pracovním poměru, ale vykonávají funkci ve stejném rozsahu jako dlouhodobě uvolnění členové zastupitelstva obce, poskytuje obec za výkon funkce uvolněného člena zastupitelstva obce odměnu. Odměna se vyplácí z rozpočtových prostředků obce.
Odměnou se rozumí peněžitá plnění poskytovaná obcí uvolněným členům zastupitelstva obce za výkon jejich funkce; za odměnu se nepovažují plnění poskytovaná v souvislosti s výkonem jejich funkce podle zvláštních právních předpisů, zejména cestovní náhrady.
Odměnou je:
a) měsíční odměna,
b) odměna při skončení funkčního období.
Ostatním členům zastupitelstva obce, (dále jen „neuvolněný člen zastupitelstva obce“), jsou-li v pracovním poměru, poskytne zaměstnavatel pro výkon funkce pracovní volno s náhradou mzdy; rozsah doby potřebné k výkonu funkce v konkrétním případě určí obec. Náhradu mzdy, včetně pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti a pojistného na veřejné zdravotní pojištění, uhradí obec jejich zaměstnavateli podle zvláštního předpisu. Neuvolněným členům zastupitelstva obce, kteří nejsou v pracovním nebo jiném obdobném poměru, poskytuje obec ze svých rozpočtových prostředků náhradu výdělku ušlého v souvislosti s výkonem jejich funkce paušální částkou, jejíž výši stanoví zastupitelstvo obce vždy na příslušný kalendářní rok.
Neuvolněným členům zastupitelstva obce může být za výkon funkce poskytnuta měsíční odměna. Její maximální výši stanoví prováděcí právní předpis.
Měsíční odměna je peněžité plnění poskytované měsíčně podle druhu vykonávané funkce a podle počtu obyvatel obce ve výši a za podmínek, které stanoví prováděcí právní předpis. Měsíční odměnu tvoří pevná složka stanovená podle druhu vykonávané funkce a příplatek podle počtu obyvatel obce. Při určení výše příplatku podle počtu obyvatel obce se vychází z počtu obyvatel, kteří jsou k 1. lednu příslušného kalendářního roku hlášeni v obci k trvalému pobytu. Počet obyvatel obce se zaokrouhluje na celé stovky nahoru.
Měsíční odměna se uvolněným členům zastupitelstva obce v obcích s rozšířenou působností, v obcích s pověřeným obecním úřadem, v obcích s matričním úřadem a v obcích se stavebním úřadem zvyšuje o částku stanovenou prováděcím právním předpisem.
Odměna při pracovní neschopnosti
Nevykonává-li uvolněný člen zastupitelstva obce funkci z důvodu dočasné pracovní neschopnosti, karantény, těhotenství nebo péče o dítě do 3 let věku, měsíční odměna mu nenáleží. V kalendářním měsíci, v němž z těchto důvodů uvolněný člen zastupitelstva obce vykonával funkci jen po část měsíce, náleží mu měsíční odměna v poměrné výši. Uvolněnému členovi zastupitelstva za každý kalendářní den od prvního do čtrnáctého kalendářního dne dočasné pracovní neschopnosti nebo karantény náleží odměna ve výši 60 % jedné třicetiny odměny. Pro účely stanovení výše měsíční odměny se měsíční odměna, z níž se stanoví měsíční odměna, upraví stejným způsobem, jakým se upravuje denní vyměřovací základ pro stanovení dávek nemocenského pojištění. Měsíční odměna ve snížené výši se snižuje o 50 %, jde-li o případy, kdy se nemocenské podle předpisů o nemocenském pojištění snižuje na polovinu. Výše měsíční odměny ve snížené výši za jednotlivý kalendářní den se zaokrouhluje na celé koruny nahoru.
Odchodné
Neuvolněnému členu zastupitelstva obce, pokud vykonává funkci starosty, a uvolněnému členu zastupitelstva obce náleží odměna při skončení funkčního období, jestliže jim ke dni voleb do zastupitelstva obce příslušela měsíční odměna a pokud jim nevznikl opětovný nárok na měsíční odměnu. Pokud byl uvolněný člen zastupitelstva obce nebo neuvolněný člen zastupitelstva obce vykonávající funkci starosty pravomocně odsouzen za úmyslný trestný čin spáchaný v průběhu funkčního období, pak mu odměna při skončení funkčního období nenáleží.
Výše odměny při skončení funkčního období uvolněného člena zastupitelstva obce a neuvolněného člena zastupitelstva obce vykonávajícího funkci starosty se stanoví jako výše měsíční odměny, k níž se přičte násobek této částky a počtu celých ukončených po sobě jdoucích let výkonu funkce, nejdéle však tříi ukončených let výkonu funkce.
Odměna při skončení funkčního období může být vyplacena v měsíčních splátkách nebo jednorázově. Vznikl-li členovi zastupitelstva obce nárok na odměnu při skončení funkčního období v době, kdy je proti němu vedeno trestní řízení pro úmyslný trestný čin spáchaný v průběhu funkčního období, odměna při skončení funkčního období se nevyplatí. Skončí-li trestní řízení pro uvedený trestný čin pravomocným odsouzením člena zastupitelstva obce, má se za to, že nárok na odměnu při skončení funkčního období nevznikl; nedojde-li k takovému odsouzení, odměna při skončení funkčního období se vyplatí.
Odměna člena zastupitelstva
Splatnost a výplata odměny členům zastupitelstva obce, jakož i srážky z odměny se řídí právními předpisy upravujícími platové poměry zaměstnanců obcí a ZP. Pro tyto účely se odměna členů zastupitelstva obce posuzuje jako plat zaměstnanců obce v pracovním poměru; obec se posuzuje jako zaměstnavatel a členové zastupitelstva obce se posuzují jako zaměstnanci. Odměna se uvolněnému členovi zastupitelstva obce poskytuje ode dne, kdy byl zvolen nebo jmenován do funkce, za kterou odměna náleží. Odměna se neuvolněnému členovi zastupitelstva obce poskytuje ode dne, který stanoví zastupitelstvo obce.
V případě souběhu výkonu několika funkcí:
a) náleží uvolněnému členovi zastupitelstva obce měsíční odměna podle funkce, za kterou se poskytuje nejvyšší odměna,
b) lze neuvolněnému členovi zastupitelstva obce poskytnout měsíční odměnu až do výše souhrnu odměn za tři různé funkce.
Členovi zastupitelstva obce náleží v souvislosti s výkonem jeho funkce cestovní náhrady ve výši a za podmínek stanovených právními předpisy platnými pro zaměstnance v pracovním poměru.
DOVOLENÁ ČLENA ZASTUPITELSTVA OBCE - Uvolněný člen zastupitelstva obce má nárok na dovolenou v délce 5 týdnů za kalendářní rok. Pokud jeho funkční období netrvalo po dobu celého kalendářního roku, má nárok na poměrnou část dovolené, která činí za každý i započatý kalendářní měsíc trvání výkonu jeho funkce jednu dvanáctinu dovolené za kalendářní rok. Měsíční odměna podle tohoto zákona náleží i po dobu dovolené. Obec poskytne uvolněnému členu zastupitelstva obce též tu část dovolené, kterou nevyčerpal před uvolněním k výkonu veřejné funkce. Nevyčerpal-li uvolněný člen zastupitelstva obce dovolenou před uplynutím doby uvolnění k výkonu veřejné funkce, poskytne mu ji uvolňující zaměstnavatel. Jestliže si uvolněný člen zastupitelstva obce nemohl dovolenou nebo její část vyčerpat v průběhu příslušného kalendářního roku, převádí se mu tento nárok do následujícího kalendářního roku. V takovém případě může uvolněný člen zastupitelstva též požádat obec o náhradu měsíční odměny za nevyčerpanou dovolenou.
Příplatek za vedení
se upravuje jako složku platu, kterou se oceňuje náročnost řídící práce, neboť ta není oceněna ani platovým tarifem, ani žádnou jinou složkou platu. Uplatňuje se i u starosty. Příplatek za vedení jë nároková složka platu vedoucích zaměstnanců a poskytne se i těm zaměstnancům, kteří nejsou vedoucími zaměstnanci, ale vedoucí zaměstnance dlouhodobě zastupují. Příplatek za vedení je diferencován podle stupně řízení za čtyři řídící úrovně. Sazby příplatků za vedení jsou ve formě podílu z nejvyššího platového tarifu v platové třídě, do které je (vedoucí) zaměstnanec zařazen. Důvodem je především snaha o udržení stálého poměru příplatku za vedení k platovému tarifu, tj. zachování jeho reálné hodnoty i v případě zvýšení platových tarifů.
Vnitřní předpis, který vydal územní samosprávný celek
Bylo by nadsázkou tvrdit, že územní samosprávný celek může vydávat vlastní zákony. Přesto je něco podobného možné. ZP jej opravňuje k tomu, aby upravoval práva zaměstnanců vlastním vnitřním předpisem, který zvyšuje a rozšiřuje nároky zaměstnanců nad rámec stanovený zákonem. Působnost vnitřního předpisu může zaměstnavatel vztáhnout nejen na zaměstnance pracující podle pracovní smlouvy, ale i na zaměstnance podle dohody o pracovní činnosti nebo dohody o provedení práce. V územních samosprávných celcích, kde starosta vykonává pracovněprávní působnost, vydává a podepisuje vnitřní předpis.
„Pravidla hry“ jsou určena zákoníkem práce v § 305. Za vnitřní předpis se považuje pouze předpis, kterým zaměstnavatel stanoví práva v pracovněprávních vztazích výhodněji, než ZP. Vnitřní předpis, který práva (nároky) zaměstnanců nestanoví, není vnitřním předpisem pro pracovněprávní účely. Zejména mezi ně nepatří písemná opatření zaměstnavatele, řídící akty a metodické postupy a další předpisy, které nestanoví práva, z nichž je oprávněn zaměstnanec. Základním znakem vnitřního předpisu podle § 305 ZP je, že zaměstnanci mohou nároky v nich uvedené uplatňovat v krajním případě (nevyhoví–li zaměstnavatel) u soudu, jako ostatní nároky vyplývající ze ZP. To u ostatních vnitřních předpisů zaměstnavatele, které nejsou vydávány podle § 305 ZP, nepřichází v úvahu. Vnitřní předpis musí být písemný, v souladu s právními předpisy, nesmí být vydaný se zpětnou účinností, práva zaměstnanců musí být vnitřním předpisem stanovena před začátkem výkonu práce. Musí být vydán nejméně na dobu jednoho roku, ale práva týkající se odměňování mohou být v něm stanovena i na dobu kratší. Zrušení vnitřního předpisu zaměstnavatelem nemá vliv na trvání a uspokojení práv zaměstnance. Zejména se jedná o mzdové nároky, které zrušením předpisu nezanikají. Zaměstnanec je může uplatňovat v promlčecí lhůtě, která je stanovena v občanském zákoníku. Protože z předpisu vyplývají individuální pracovněprávní nároky pro jednotlivé zaměstnance, může jeho obsah být předmětem kontroly inspektorátů práce. Vnitřní předpis nesmí ukládat povinnosti zaměstnancům, od toho je pracovní řád. Zaměstnavatel může vydat vnitřní předpis, i když u něj působí odborová organizace.
ZÁVĚR – Právní postavení starostů posuzujeme nejen podle ZP, ale i podle zákona o obcích č. 128/2000 Sb. Starosta plní úkoly zaměstnavatele podle pracovněprávních předpisů, uzavírá a ukončuje pracovní poměr se zaměstnanci obce a stanoví jim plat. Pokud není v obci tajemník obecního úřadu, starosta jmenuje vedoucí odboru, odvolává je a stanoví jim plat. Pokud je zřízena rada obce, provádí uvedené úkony tato rada.
JUDr. Ladislav Jouza
§ 2 zákona č.
312/2002 Sb.
citace na straně 63
Vymezení základních pojmů
(1) Územním samosprávným celkem je obec a kraj a pro účely tohoto zákona též hlavní město Praha, město, statutární město a městská část hlavního města Prahy.
(2) Úřadem se pro účely tohoto zákona rozumí obecní úřad, městský úřad, magistrát statutárního města, magistrát územně členěného statutárního města, úřad městského obvodu nebo úřad městské části územně členěného statutárního města, krajský úřad, Magistrát hlavního města Prahy a úřad městské části hlavního města Prahy.
(3) Správními činnostmi se pro účely tohoto zákona rozumí plnění úkolů v samostatné nebo přenesené působnosti územního samosprávného celku podle zvláštních právních předpisů.
(4) Úředníkem se pro účely tohoto zákona rozumí zaměstnanec územního samosprávného celku podílející se na výkonu správních činností zařazený do obecního úřadu, do městského úřadu, do magistrátu statutárního města nebo do magistrátu územně členěného statutárního města, do úřadu městského obvodu nebo úřadu městské části územně členěného statutárního města, do krajského úřadu, do Magistrátu hlavního města Prahy nebo do úřadu městské části hlavního města Prahy.
(5) Vedoucím úředníkem se pro účely tohoto zákona rozumí úředník, který je vedoucím zaměstnancem.
(6) U vedoucích úředníků se zakládá pracovní poměr jmenováním. Jmenování provede vedoucí úřadu. (7) Vedoucím úřadu se pro účely tohoto zákona rozumí vedoucí úředník, který vykonává funkci tajemníka obecního úřadu, tajemníka magistrátu statutárního města, tajemníka úřadu městského obvodu nebo městské části územně členěného statutárního města, ředitele krajského úřadu, ředitele Magistrátu hlavního města Prahy nebo tajemníka úřadu městské části hlavního města Prahy.
(8) V obcích, městských obvodech a městských částech, kde není funkce tajemníka zřízena nebo kde není tajemník ustanoven, plní úkoly vedoucího úřadu podle tohoto zákona starosta.
§ 10 zákona č.
312/2002 Sb.
citace na straně 63
Doba trvání pracovního poměru
(1) Pracovní poměr s úředníkem se uzavírá na dobu neurčitou. Je-li však pro to důvod spočívající v potřebě zajistit časově omezenou správní činnost nebo nahradit dočasně nepřítomného úředníka, zejména v případě jeho mateřské nebo rodičovské dovolené, pracovní neschopnosti, u níž lze na základě lékařského posudku předpokládat, že bude delší než 3 měsíce, výkonu civilní nebo vojenské služby nebo výkonu veřejné funkce, lze uzavřít pracovní poměr na dobu určitou.
(2) V pracovní smlouvě na dobu určitou uvede územní samosprávný celek důvod, pro který nebyl sjednán pracovní poměr na dobu neurčitou. Není-li v pracovní smlouvě nebo ve jmenování do funkce uveden důvod podle věty první nebo není-li tento důvod v souladu s odstavcem 1, jde o pracovní poměr na dobu neurčitou.
§ 364 zákona č.
262/2006 Sb.
citace na straně 63
(1) Podle tohoto zákona se řídí také pracovněprávní vztahy vzniklé před 1. lednem 2007, není-li v tomto zákoně dále stanoveno jinak.
(2) Podle dosavadních právních předpisů se řídí právní úkony týkající se vzniku, změny a skončení pracovního poměru, dohody o provedení práce nebo dohody o pracovní činnosti, jakož i další právní úkony učiněné před 1. lednem 2007, i když jejich právní účinky nastanou až po tomto dni.
(3) Pracovní poměry založené podle dosavadních právních předpisů volbou nebo jmenováním se považují za pracovní poměry založené pracovní smlouvou; to neplatí v případě pracovního poměru
a) vedoucího organizační složky státu,
b) vedoucího úředníka a vedoucího úřadu,
c) vedoucího organizační jednotky organizační složky státu,...
