Pravomoci krajů a ministerstev

V našem dnešním článku volně navazujeme na článek z minulého čísla našeho časopisu „Působnost územních samosprávných celků ve školství“. V tom článku jsme se zaměřili na povinnosti obcí při zřizování škol. Územní samosprávu ve školství však vykonávají nejen obce, ale i kraje. Jaké postavení mají kraje ve školství a jaké jsou úkoly MŠMT a ostatních ministerstev?

Školský zákon

[zákon č. 561/­2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon)] stanoví, že při zajišťování vzdělávání a školských služeb, zejména při zřizování a zrušování škol a školských zařízení, dbá obec a kraj zejména o soulad rozvoje vzdělávání a školských služeb se zájmy občanů obce a kraje, s potřebami trhu práce, s demografickým vývojem a rozvojem svého území a o dostupnost vzdělávání a školských služeb podle místních podmínek.

PŮSOBNOST KRAJE

Podle ustanovení § 181 ŠZ je kraj povinen zajistit podmínky pro uskutečňování středního a vyššího odborného vzdělávání, vzdělávání dětí, žáků a studentů se speciálními vzdělávacími potřebami, dále jazykového, základního uměleckého a zájmového vzdělávání a pro výkon ústavní výchovy.

Za tímto účelem kraj zřizuje a zrušuje střední školy, vyšší odborné školy, mateřské, základní, střední školy a školská zařízení pro děti a žáky uvedené v § 16 odst. 9 ŠZ (tedy žáky se speciálními vzdělávacími potřebami), základní školy speciální, školy při zdravotnických zařízeních, školská výchovná a ubytovací zařízení a zařízení školního stravování pro děti, žáky a studenty škol, které zřizuje, střední školy s vyučovacím jazykem národnostní menšiny, jazykové školy s právem státní jazykové zkoušky, základní umělecké školy, školská zařízení pro zájmové vzdělávání a dětské domovy.

Dále pak kraj může zřizovat a zrušovat mateřské a základní školy s vyučovacím jazykem národnostní menšiny, školská zařízení podle § 115 až 120 ŠZ a školy a školská zařízení, které jinak zřizuje obec nebo MŠMT, pokud kraj prokáže potřebné finanční, materiálové a personální zabezpečení této školy nebo školského zařízení.

Toto ustanovení se omezuje jen na jednoznačné vymezení zřizovatelských kompetencí kraje. Na rozdíl od právní úpravy platné do konce roku 2004 již nepotřebuje kraj souhlas MŠMT k rozhodnutí o zrušení školy nebo školského zařízení. Za pozornost stojí mimo jiné zákonem uložená povinnost zajistit podmínky pro uskutečňování vzdělávání dětí, žáků a studentů se speciálními vzdělávacími potřebami. Je tak znovu zdůrazněn princip, že bez ohledu na změnu struktury vzdělávací soustavy (zejména odstranění segmentu speciálních škol jako druhu školy) je za vzdělávání žáků se speciálními vzdělávacími potřebami odpovědný prioritně kraj. S ohledem na tento princip jsou zvlášť uvedeny kategorie škol a školských zařízení, které kraj zřídit musí, a pak škol a školských zařízení, které kraj může zřizovat fakultativně. Uvedené ustanovení o kraji se vztahuje rovněž na hlavní město Prahu.

Podle ustanovení § 182 ŠZ kraj zajišťuje výdaje právnických osob vykonávajících činnost škol a školských zařízení, které zřizuje, s výjimkou výdajů hrazených z finančních prostředků státního rozpočtu. Tím je stanovena zákonná povinnost kraje zajišťovat výdaje jím zřízených škol a školských zařízení, které nejsou hrazeny ze státního rozpočtu.

Díky dalšímu zmocnění kraj může ze svého rozpočtu přispívat právnickým osobám vykonávajícím činnost škol a školských zařízení, které zřizuje, i na výdaje, které jsou jinak ze zákona financovány ze státního rozpočtu (včetně mzdových výdajů).

PŮSOBNOST MŠMT – Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy vedle úkolů stanovených školským zákonem dále řídí výkon státní správy ve školství v rozsahu stanoveném tímto zákonem a odpovídá za stav, koncepci a rozvoj vzdělávací soustavy. Zákon výslovně ukládá MŠMT vytvářet podmínky pro výkon ústavní a ochranné výchovy a preventivně výchovnou péči a vzdělávání osob umístěných ve školských zařízeních k tomu zřizovaných a dále pro další vzdělávání pedagogických pracovníků. Za tímto účelem zřizuje a zrušuje školská zařízení pro výkon ústavní výchovy nebo ochranné výchovy a školská zařízení pro preventivně výchovnou péči, dále za podmínek stanovených zvláštním právním předpisem mateřské, základní a střední školy pro děti a žáky umístěné v těchto školských zařízeních a zařízení pro další vzdělávání pedagogických pracovníků.

Ministerstvo dále zřizuje a zrušuje mateřské, základní a střední školy s vyučovacím jazykem národnostní menšiny za podmínek stanovených v § 14 ŠZ, pokud je nezřídí obec, svazek obcí nebo kraj a školy, jejichž činnost je upravena mezinárodními smlouvami. MŠMT také může ve výjimečných případech hodných zvláštního zřetele zřizovat i jiné školy nebo školská zařízení a zrušovat je.

Ministerstvo v rámci reformy veřejné správy ztratilo ve srovnání s předchozím právním stavem řadu kompetencí, které byly převedeny na územní samosprávné celky (a to jak v samostatné, tak v přenesené působnosti). I nadále však MŠMT plní v souladu se zákonem č. 2/­1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, úlohu ústředního správního úřadu pro oblast školství, proto zůstává tomuto ministerstvu zákonem stanovená odpovědnost za stav, koncepci a rozvoj vzdělávací soustavy, k čemuž využívá nástroje upravené školským zákonem, jako např. rámcoví vzdělávací programy, dlouhodobé záměry, školský rejstřík, Českou školní inspekci a částečně i finanční zdroje – např. rozvojové programy.

Ministerstvo dále řídí výkon státní správy ve školství, a to vydáváním právních předpisů a dalších interních předpisů (což odpovídá kompetencím stanoveným ústředním správním úřadům vůči orgánům územních samosprávných celků v § 92 zákona č. 129/­2000 Sb., o krajích (krajské zřízení).

V souladu s důsledky reformy veřejné správy zřizuje MŠMT pouze minimální počet škol a školských zařízení, a to převážně ty, které mají nadregionální působnost (dětské domovy a výchovné ústavy a školy při těchto zařízeních), nebo ty, které mají jiný výlučný charakter (například školy s vyučovacím jazykem národnostní menšiny, pokud je nezřídí kraj nebo obec).

Ministerstvo dále v převážné míře nese odpovědnost za vytvoření podmínek pro výkon ústavní a ochranné výchovy a preventivně výchovnou péči a vzdělávání osob v zařízeních k tomuto účelu. Ministerstvu zůstává zřizovatelské kompetence vůči zařízením pro další vzdělávání pedagogických pracovníků. Dále zřizuje školy, jejichž činnost je upravena mezinárodními smlouvami.

Ve výjimečných případech hodných zvláštního zřetele může MŠMT zřizovat i jiné druhy škol a školských zařízení. Může jít například o situaci, kdy by bylo zánikem střední školy ohroženo právo na vzdělávání žáků v daném oboru vzdělání v celorepublikovém měřítku, kdy jde o školy se specializovaným či unikátním vzdělávacím obsahem, na jejichž vybavení a provoz nestačí kraji finanční prostředky apod.

Dále jsou v souladu s § 54 odst. 2 zákona č. 219/­2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, upraveny podmínky vzniku, změn a zániku státních příspěvkových organizací, které vykonávají činnost škol a školských zařízení zřizovaných MŠMT. Podmínky vzniku, změn a zániku těchto příspěvkových organizací převzal školský zákon z vyhlášky č. 112/­2003 Sb., o náležitostech zřizovací listiny a podmínkách pro rozhodování o zřízení, změnách a zrušení škol a školských zařízení jako státních příspěvkových organizací, která byla zrušena k 1. červenci 2005.

Centrum pro zjišťování výsledků vzdělávání

Novelou, provedenou zákonem č. 49/­2009 Sb., bylo do školského zákona vloženo ustanovení § 169a ŠZ, které dává MŠMT pravomoc zřizovat Centrum pro zjišťování výsledků vzdělávání. V odstavci 1 jsou upraveny obsahové náležitosti zřizovací listiny. V odstavci 2 se pak MŠMT umožňuje svěřit Centru jako státní příspěvkové organizaci také jinou činnost v souladu se zákonem č. 218/­2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla). Předmět jiné činnosti, má-li být příspěvková organizace oprávněna k jejímu výkonu, musí být uveden ve zřizovací listině. Centrum plní za MŠMT povinnost stanovit v katalozích požadavků zkoušek společné části maturitní zkoušky rozsah vědomostí a dovedností pro příslušný zkušební předmět.

Zákon zavedl v ustanovení § 78a ŠZ pojem „katalog požadavků“, ve kterém má MŠMT zveřejňovat vždy nejméně s dvouletým předstihem rozsah vědomostí a dovedností, jež jsou nezbytné pro daný zkušební předmět společné části maturitní zkoušky. Je tak deklarována snaha o maximálně transparentní přístup státní správy vůči žákům, školám a širší, zejména rodičovské veřejnosti. Lhůta pro zveřejnění katalogů požadavků pro zkušební předměty společné části maturitní zkoušky se s účinností od 1. ledna 2017 prodloužila z 24 na 48 měsíců před vlastním konáním maturitní zkoušky. Důvodem je dát žákům oborů vzdělávání s maturitní zkouškou větší jistotu při konání maturitní zkoušky, aby již v době konání přijímacího řízení do středního vzdělávání znali rámcové požadavky na znalosti a dovednosti, které budou muset prokázat při jeho ukončování. Tyto pravomoci plní za MŠMT Centrum pro zjišťování výsledků vzdělávání.

Další pravomoci MŠMT

Podle § 169b ŠZ může MŠMT rozhodnout také o změnách státní příspěvkové organizace, jejímž je zřizovatelem, a to buď na základě školského zákona nebo v souladu se zákonem o majetku České republiky a o jejím vystupování v právních vztazích, nebo o jejím sloučení nebo splynutí s jinou státní příspěvkovou organizací zřizovanou MŠMT.

Vedle ustanovení § 169 ŠZ, které upravuje pravidla organizačních změn státních příspěvkových organizací vykonávajících činnost škol a školských zařízení, je v tomto ustanovení upraveno oprávnění MŠMT provádět změny, sloučení a splynutí ostatních státních příspěvkových organizací zřizovaných MŠMT. Právním titulem změny právního postavení příspěvkové organizace je vždy opatření MŠMT obsahující také odpovídající změnu (popř. zrušení) zřizovací listiny nebo novou zřizovací listinu, má-li dojít ke vzniku nové nástupnické organizace. V ustanovení § 169 odst. 2 ŠZ se MŠMT ukládá v případech zrušení příspěvkové organizace či omezení předmětu její hlavní činnosti rozhodnout o vypořádání odpovídajícího rozsahu práv a povinností. Stanoví se také osud dotčených práv a povinností, pokud ministerstvo o jejich vypořádání nerozhodne.

Pro všechna zřízení, změny a zrušení příspěvkových organizací podle § 169 až § 169b ŠZ se v § 169c ŠZ stanovuje jednotná povinnost zveřejnění v Ústředním věstníku. Toto ustanovení bylo novelou, provedenou zákonem č. 49/­2009 Sb., přesunuto z původního ustanovení § 169 odst. 10 ŠZ do tohoto samostatně vytvořeného § 169c ŠZ.

Finanční kompetence MŠMT

Podle § 170 ŠZ ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy:

•    zajišťuje a provádí kontrolu správnosti a efektivnosti využití finančních prostředků, které přiděluje nebo smluvně zajišťuje ze státního rozpočtu, z Národního fondu a prostředků ze zahraničí poskytnutých mezinárodními organizacemi na základě mezinárodních smluv; přitom provádí předběžnou, průběžnou a následnou kontrolu podle zvláštního právního předpisu,

•    stanovuje směrnicí závazné zásady, podle kterých provádějí krajské úřady rozpis finančních prostředků státního rozpočtu přidělovaných podle § 160 odst. 2 a 3, § 161 odst. 5, § 161a odst. 2, § 161b odst. 2 a § 161c odst. 6 ŠZ,

•    stanovuje směrnicí závazné zásady, podle kterých provádějí obecní úřady obce s rozšířenou působností návrhy rozpisů rozpočtů finančních prostředků státního rozpočtu poskytovaných podle § 161c odst. 7,

•    může udělovat věcné a finanční ocenění osobám, které se zasloužily o rozvoj vzdělávání,

•    může udělovat čestný název právnickým osobám a organizačním složkám státu, vykonávajícím činnost školy nebo školského zařízení,

•    stanoví prováděcím právním předpisem pro určení výše příslušných krajských normativů minimální personální zabezpečení k zajištění vzdělávání a školských služeb poskytovaných školskými zařízeními zřizovanými krajem, obcí nebo svazkem obcí s výjimkou školních družin.

Toto ustanovení navazuje na část čtrnáctou školského zákona pojednávající o financování škol a školských zařízení z prostředků státního rozpočtu. Zde se v této souvislosti vymezují kompetence MŠMT v oblasti využívání finančních prostředků státního rozpočtu přidělovaných školám a školským zařízením. V důsledku novely školského zákona (provedené zákonem č. 383/­2005 Sb.) došlo k drobné, ale významné zásadní změně v § 170 písm. b) ŠZ. V jejím důsledku od roku 2006 MŠMT opět vydává směrnici, kterou stanovuje závazné zásady, podle kterých provádějí krajské úřady rozpis finančních prostředků státního rozpočtu přidělovaných jak obcím, tak i krajským školám. V roce 2005 totiž uvedená směrnice platila jen pro rozpis školám zřizovaným obcemi.

Novelou, provedenou zákonem č. 49/­2009 Sb., došlo k dalšímu rozšíření této kompetence MŠMT, a to zmocnění vydávat směrnici, kterou stanovuje závazné zásady, podle kterých provádějí krajské úřady rozpis finančních prostředků státního rozpočtu přidělovaných podle § 160 odst. 2 a 3 ŠZ, tj. zejména prostředky státního rozpočtu určené ke smluvnímu zajištění povinné součásti vzdělávání dětí, žáků a studentů u jiné fyzické nebo právnické osoby.

Podle § 171 ŠZ MŠMT vyhlašuje a řídí pokusné ověřování metod, obsahu, forem, organizace vzdělávání a pokusné ověřování způsobu řízení škol a školských zařízení; přitom vždy stanoví dobu pokusného ověřování, jeho rozsah, financování ze státního rozpočtu a způsob hodnocení jeho výsledků a vydává metodiku pro vypracování školního vzdělávacího programu pro základní vzdělávání.

V této části školský zákon uvádí náležitosti, jež musí obsahovat rozhodnutí MŠMT, kterým se povoluje pokusné ověřování metod, obsahu, forem, organizace vzdělávání a pokusné ověřování způsobu řízení škol a školských zařízení. Takto důsledně formulované ustanovení o pokusném ověřování umožňuje ověření nových přístupů a trendů v pedagogice a ve vzdělávací praxi. Přechodné ustanovení § 185 odst. 10 ŠZ pak určuje, že pokusná ověřování povolená MŠMT podle předchozího školského zákona zůstávají i nadále v platnosti.

V návaznosti na ustanovení § 160 a § 163 ŠZ (financování výdajů škol a školských zařízení ze státního rozpočtu) zakládá tato část zákona kompetence MŠMT vyhlašovat rozvojové programy ve vzdělávání a programy zjišťování výsledků vzdělávání včetně stanovení kritérií pro jejich financování. Toto ustanovení umožňuje financování takových rozvojových programů mimo princip normativního financování škol a školských zařízení. Například v letech 2008 a 2009 využilo MŠMT právě tohoto ustanovení k provedení rozpisu mimořádné dotace školám a školským zařízením k posílení nenárokových složek platů a motivačních složek mezd pedagogických pracovníků (Rozvojový program vyhlášený pod č. j. 24 130/­2008-26).

V souvislosti s vydáváním rámcových vzdělávacích programů s tvorbou školních vzdělávacích programů obsahuje tato část zákona výslovné zmocnění MŠMT vydat metodiku pro vypracování školních vzdělávacích programů pro základní vzdělávání. Vzhledem k množství základních škol a zejména s ohledem na hloubku změn v kurikulárních přístupech se jeví vydání této metodiky jako velice potřebné.

Podle § 172 ŠZ platí, že:

•    Ministerstvo obrany zřizuje a zrušuje střední vojenské školy, vyšší odborné vojenské školy a školská zařízení jim sloužící,

•    Ministerstvo vnitra zřizuje a zrušuje střední policejní školy, vyšší odborné policejní školy, střední školy požární ochrany, vyšší odborné školy požární ochrany a školská zařízení,

•    Ministerstvo spravedlnosti zřizuje a zrušuje střední školy Vězeňské služby a školská zařízení jim sloužící a školy a školská zařízení pro osoby ve výkonu vazby nebo trestu odnětí svobody,

•    Ministerstvo zahraničních věcí zřizuje a zrušuje základní školy při diplomatické misi nebo konzulárním úřadu České republiky.

Ustanovení § 172 ŠZ obsahuje nezbytná zmocnění pro Ministerstvo obrany, Ministerstvo vnitra a Ministerstvo spravedlnosti zřizovat a zrušovat ve své působnosti zde uvedené školy a školská zařízení a vykonávat státní správu v jimi zřizovaných školách v podobném rozsahu, jako vykonává MŠMT vůči školám a školským zařízením ve své působnosti. Dále je zmocněno Ministerstvo zahraničních věcí zřizovat a zrušovat základní školy při diplomatických misích a konzulárních úřadech ČR v zahraničí. Tyto školy se však nezapisují do školského rejstříku.

V pravomoci MŠMT je ovšem ponecháno vydávání rámcových vzdělávacích programů, akreditace vzdělávacích programů vyšších odborných škol, sběr dat ze školních matrik pro statistické účely, vedení školského rejstříku i pro tyto školy a dále záležitosti související se zajištěním společné části maturitní zkoušky. Dále je specifikováno, jaká ustanovení školského zákona se s ohledem na odlišnosti těchto škol a školských zařízení na ně nevztahují, nebo se vztahují pouze přiměřeně. Konkrétně jde o ustanovení práva zletilých (svéprávných) žáků a studentů volit a být voleni do školské rady a zakládat samosprávné orgány (§ 21 ŠZ), stanovení kvalifikačního předpokladu předsedy zkušební komise pro závěrečné zkoušky (§ 74 ŠZ), ustanovení o zřízení školské rady (§ 167 a § 168 ŠZ – tedy u těchto škol se školská rada nezřizuje).

V důsledku novely, provedené zákonem č. 343/­2007 Sb., byl odstraněn v § 172 ŠZ odkaz na § 20 ŠZ. V původní podobě zákona to znamenalo, že ustanovení § 20 ŠZ o podmínkách vzdělávání cizinců nebylo třeba respektovat právě u škol zřizovaných uvedenými třemi resorty. Omezení dané typově podle zřizovatele nelze z hlediska práva EU považovat za přípustné, neboť výjimky z požadavku rovného zacházení je možno uplatnit pouze v jednotlivých případech, a to na základě některého z důvodů uvedených ve Smlouvě o založení Evropského společenství (čl. 39 odst. 3 a 4) anebo v sekundárních právních aktech EU. Výjimka z rovného zacházení tedy musí být podložena důvodem ochrany veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo ochrany zdraví, popřípadě skutečnosti, že jde o vzdělávání, které bezprostředně souvisí se zaměstnáním spojeným s výkonem veřejné moci.

Ministerstvo vnitra v současnosti zřizuje školy, které poskytují vzdělání v těchto oborech vzdělání podle nařízení vlády č. 211/­2010 Sb., o soustavě oborů vzdělání v základním, středním a vyšším odborném vzdělávání: 68-42-M/­003 „Bezpečnostně právní činnost“, 39-08-M/­001 „Požární ochrana“ a 39-08-N/­001 „Prevence rizik a záchranářství“. Nejedná se přitom o vzdělávání vyhrazené policistům nebo hasičům a úspěšným ukončením vzdělávání v uvedených oborech vzdělání nevzniká absolventovi právo na zaměstnání ve veřejné správě.

Ministerstvem spravedlnosti je zřizování Střední odborné učiliště Vězeňské služby ČR, které poskytuje vzdělávání osobám ve výkonu trestu odnětí svobody. Vzdělávání je poskytováno ve skupinách oborů vzdělávání 23 „Strojírenství a strojírenská výroba“, 26 „Elektrotechnika, komunikační a výpočetní technika“, 31 „Textilní výroba a oděvnictví“, 33 „Zpracování dřeva a výroba hudebních nástrojů“, 36 „Stavebnictví, geodézie a kartografie“, 41 „Zemědělství a lesnictví“ a 65 „Gastronomie, hotelnictví a turismus“.

Ministerstvo obrany zřizuje Vojenskou střední školu a Vyšší odbornou školu Ministerstva obrany v Moravské Třebové a Vojenskou konzervatoř v Roudnici nad Labem. V první uvedené škole se poskytuje vzdělávání v oborech vzdělávání 78-42-M/­001 „Technické lyceum“ a 91-11-N/­01 „Ochrana vojsk a obyvatelstva při krizových situacích“.

Výjimku z ustanovení § 20 ŠZ (tj. ze zásady přístupu cizinců ke vzdělávání za stejných podmínek, jako v případě občanů ČR) tak lze připustit pouze v případě posledně jmenovaného oboru vzdělávání poskytovaných ve školách zřizovaných Ministerstvem obrany. Proto byl do ustanovení § 173 ŠZ vložen odstavec 9, kterým se výslovně upravuje jako nezbytná podmínka přijetí cizince do daného oboru vzdělání souhlas zřizovatele (Ministerstva obrany). Jelikož je třeba počítat se změnami nařízení vlády č. 211/­2010 Sb. je namísto konkrétního označení daného oboru vzdělání použito obecné formulace, která zároveň pokryje i případné nové obory vzdělání v dané oblasti, v nichž by škola zřizovaná Ministerstvem obrany začala poskytovat vzdělání.

JUDr. Eva Dandová