Působnost územních samosprávných celků ve školství

Územní samosprávu ve školství vykonávají obce a kraje. Školský zákon stanoví, že při zajišťování vzdělávání a školských služeb, zejména při zřizování a zrušování škol a školských zařízení, dbá obec a kraj zejména o soulad rozvoje vzdělávání a školských služeb se zájmy občanů obce a kraje, s potřebami trhu práce, s demografickým vývojem a rozvojem svého území a o dostupnost vzdělávání a školských služeb podle místních podmínek. Jaké jsou povinnosti a pravomoci obcí a krajů?

Rámcové vymezení pravidel pro obce a kraje v souvislosti s výkonem veřejné správy v samostatné působnosti je nezbytné s ohledem na důsledky reformy veřejné správy, které na územní samosprávné celky přenesl\y některé úkoly a kompetence v oblasti zajištění vzdělávání a školských služeb, které primárně náleží státu. S ohledem na účel a postavení územních samosprávných celků se jedná především o respektování zájmů občanů obce a kraje, zajištění dostupnosti vzdělávání a školských služeb podle místních podmínek a další kritéria, jež jsou povinny územní samosprávné celky respektovat.

POVINNOSTI A PRAVOMOCI OBCE - Obec je povinna zajistit podmínky pro plnění povinné školní docházky dětí s místem trvalého pobytu na jejím území, v případě cizince s místem pobytu, a dětí umístěných na jejím území ve školských zařízeních pro výkon ústavní výchovy nebo ochranné výchovy, které se v souladu se zvláštním právním předpisem nevzdělávají ve školách zřízených při těchto školských zařízeních. Podobně jako v předchozí právní úpravě akcentuje školský zákon v § 178 povinnosti obce v samostatné působnosti při zajištění podmínek pro plnění povinné školní docházky. Vymezuje se okruh osob, kterých se povinnost obce týká, a mezi dětmi, pro něž je obec povinna zajistit podmínky plnění povinné školní docházky, se výslovně uvádí také děti umístěné ve školských zařízeních pro výkon ústavní nebo ochranné východy umístěných na území obce, při nichž nejsou zřizovány školy. Cílem je, aby se tyto děti mohly vzdělávat společně se svými vrstevníky, pokud tomu nebrání vážné důvody, pro něž musí být vzdělávány odděleně.

Zákon výslovně stanoví, že obec je povinna k zajištění podmínek pro plnění povinné školní docházky buď zřídit základní školy, nebo zajistit plnění povinné školní docházky v základní škole zřízené jinou obcí nebo svazkem obcí.

Ve vztahu k ustanovení § 36 ŠZ (Plnění povinné školní docházky) jsou v ustanoveních § 178 a násl. ŠZ upřesněna pravidla pro vymezení školských obvodů spádové školy, do nichž mají žáci s trvalým pobytem v tomto školském obvodu právo být přijati k plnění povinné školní docházky. Ustanovení § 178 odst. 2 písm. c) ŠZ předvídá dohodu několika obcí o vytvoření společného školského obvodu jedné nebo více základních škol zřizovaných některou z těchto obcí. Pro správný postup lze v takovém případě uvést následující: Jednotlivé obce nejprve uzavřou dohodu o vytvoření společného školského obvodu jedné nebo více základních škol zřizovaných některou z těchto obcí. Podrobnosti této dohody mezi obcemi školský zákon nestanoví, ale z povahy věci lze dovodit, že se v tomto případě jedná o veřejnoprávní smlouvu uzavřenou zúčastněnými obcemi, a to podle § 49 odst. 5 a § 50 odst. 1 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení). V úvahu tedy připadá jak smlouva uzavřená ke splnění konkrétního úkolu, tak i smlouva o vytvoření dobrovolného svazku obcí. Obecně pak na takovou veřejnoprávní smlouvu dopadá ustanovení § 160 správního řádu (jde o tzv. koordinační veřejnoprávní smlouvu).

Z uvedeného plyne, že nejprve musí vzniknout návrh smlouvy (dohody) o společném školském obvodu. Z hlediska podmínek platnosti budoucí smlouvy není podstatné, zda návrh vypracovala jen jedna obec a nabídla jej ostatním, nebo zda vznikl na neformálním jednání starostů všech zúčastněných obcí jako výsledek jejich společné vůle. K uzavření, a tedy zajištění platnosti a závaznosti smlouvy (dohody), je nezbytné schválení návrhu smlouvy zastupitelstvy všech zúčastněných obcí a poté vyjádření shodné vůle (podpisu smlouvy) starosty jednotlivých obcí, které jsou oprávněni jménem svých obcí právně jednat. Teprve na základě existence takové smlouvy (dohody) mezi obcemi vznikne prostor pro naplnění druhé části ustanovení § 178 odst. 2 písm. c) ŠZ, tj. stanovení příslušné části společného školského obvodu, a to obecně závaznou vyhláškou vydanou každou z dotčených obcí.

V případě nedostatků při stanovování školského obvodu spádové obce dává zákon kompetenci rozhodnout o školském obvodu krajskému úřadu. V takovém případě nejde o ústavně nepřípustný zásah „nadřízené“ samosprávy do rozhodovací pravomoci jiné samosprávy, ale jedná se o zásah státu do výkonu samosprávy, který je nezbytný z důvodu ochrany zákona (připomeňme, že výkon veřejné správy v přenesené působnosti znamená právě výkon státní správy svěřené ovšem územnímu samosprávnému celku).

Tato ingerence krajského úřadu do pravomoci obcí při stanovení školského obvodu spádové školy byla změněna novelou, provedenou zákonem č. 82/2015 Sb. Předchozí právní úprava umožňovala krajskému úřadu provést zásah do samostatné působnosti obcí v oblasti stanovení školských obvodu jen v případech, kdy obec zřizuje jednu nebo více základních škol, ale buď vůbec nevydala obecně závaznou vyhlášku upravující školské obvody, nebo stanovila školské obvody natolik nedůsledně, že obyvatelé určité lokality byli v nejistotě, která ze základních škol je pro ně spádová.

Zpřesněním kompetence krajského úřadu rozhodovat o rozsahu školského obvodu základní školy je umožněn efektivní výkon této působnosti v zájmu dostupnosti základního vzdělání.

Krajský úřad může svoji pravomoc uplatnit, pokud:

•    jde o případ žáka s trvalým pobytem na území, které není pokryto školským obvodem, a současně

•    je tím ohroženo plnění povinné školní docházky žáka.

Stanovení školského obvodu provede krajský úřad opatřením obecné povahy. Aby se zásah do obecní samosprávy omezil jen na nezbytnou míru, stanoví se omezení platnosti opatření obecné povahy a přednost pozdějšího postupu obce, kterým bude pro území vytvořen školský obvod. Proti návrhu opatření obecné povahy mohou dát dotčené obce námitky. Zákon dále výslovně stanoví, že spádový obvod se nestanovuje škole uskutečňující vzdělávání výhradně podle upravených vzdělávacích programů pro žáky se zdravotním postižením a dále školám, které zřizuje jiný zřizovatel než obec.

Zákon stanoví povinnost kraje zajistit základní dopravní obslužnost ve svém územním obvodu, která je zakotvena zákonem č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě. Je stanoven minimální standard vzdálenosti, který činí 4 km od místa trvalého pobytu žáka. Pokud vzdálenost spádové školy od místa trvalého pobytu žáka přesáhne 4 km, je kraj povinen zajistit žákům dopravu. Takto je zaveden přímo zákonem standard poskytování této veřejné služby v oblasti vzdělávání.

S účinností od 1. ledna 2013 byla ze školského zákona vypuštěna povinnost vzájemné úhrady neinvestičních výdajů na žáka mezi obcemi. To znamená, že nyní již v případě, kdy žák plní povinnou školní docházku ve škole zřízené jinou obcí, nemá obec, v níž má žák trvalý pobyt, žádnou povinnost úhrady neinvestičních výdajů na žáka, a to bez ohledu na to, zda tato obec sama základní školu zřizuje či nikoliv. Povinnost vzájemné úhrady mezi obcemi může v takovém případě vzniknout jedině na základě dobrovolně přijatého závazku v rámci smlouvy (dohody) mezi obcemi.

ZŘIZOVÁNÍ ŠKOL - Podle ustanovení § 179 ŠZ platí, že obec nebo svazek obcí zřizuje a zrušuje mateřské školy, mateřské a základní školy s vyučovacím jazykem národnostní menšiny za podmínek stanovených v § 14 a zařízení školního stravování sloužící dětem a žákům škol, které zřizuje. Dále pak je obec je povinna zajistit podmínky pro předškolní vzdělávání dětí přednostně přijímaných podle § 34 odst. 3 ŠZ (tedy děti, které před začátkem školního roku dosáhnou nejméně třetího roku věku, pokud mají místo trvalého pobytu, v příslušném školském obvodu). Za tímto účelem obec zřídí mateřskou školu, nebo zajistí předškolní vzdělávání v mateřské škole zřizované jinou obcí nebo svazkem obcí.

V ustanovení § 179 ŠZ jsou vymezeny ty další zřizovatelské kompetence obce, jež nesouvisejí s plněním povinné školní docházky. Je mimo jiné zdůrazněna povinnost obce zřizovat mateřské a základní školy s vyučovacím jazykem národnostní menšiny, a to při splnění podmínek stanovených v § 34 ŠZ. Podle tohoto ustanovení totiž platí, že obec, kraj, popřípadě ministerstvo zajišťuje pro příslušníky národnostních menšin vzdělávání v jazyce národnostní menšiny v mateřských, základních a středních školách, a to v obcích, v nichž byl v souladu se zákonem č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení) zřízen výbor pro národnostní menšiny, pokud jsou splněny podmínky stanovené tímto zákonem.

Třídu mateřské školy lze zřídit, pokud se ke vzdělávání v jazyce národnostní menšiny přihlásí nejméně 8 dětí s příslušností k národnostní menšině, třídu základní školy lze zřídit, pokud se ke vzdělávání v jazyce národnostní menšiny přihlásí nejméně 10 žáků s příslušností k národnostní menšině; mateřskou školu nebo základní školu s jazykem národnostní menšiny lze zřídit za předpokladu, že všechny třídy budou v průměru naplněny nejméně 12 dětmi nebo žáky s příslušností k národnostní menšině v jedné třídě.

Na rozdíl od předchozí právní úpravy však již obec nepotřebuje souhlas krajského úřadu k rozhodnutí o zrušení školy nebo školského zařízení. V návaznosti na ustanovení § 34 ŠZ o organizaci předškolního vzdělávání se obci ukládá povinnost zajistit podmínky pro předškolní vzdělávání v posledním roce před zahájením povinné školní docházky. Účinnost tohoto ustanovení byla přechodným ustanovením zákona zavedena až od školního roku 2005/2006.

S účinností od 1. ledna 2013 byla ze zákona vypuštěna povinnost vzájemné úhrady neinvestičních nákladů na dítě v mateřské škole mezi obcemi. To znamená, že nyní již v případě, kdy je dítě umístěno v mateřské škole zřízené jinou obcí, nemá obec, v níž má dítě trvalý pobyt, žádnou povinnost úhrady neinvestičních výdajů na toto dítě, a to bez ohledu na to, zda tato obec sama mateřskou školu zřizuje či nikoliv. Povinnost vzájemné úhrady mezi obcemi může vzniknout jedině na základě dobrovolně přijatého závazku v rámci smlouvy (dohody) mezi obcemi.

V neposlední řadě může obec nebo svazek obcí dále zřizovat a zrušovat základní umělecké školy, školská zařízení pro zájmové vzdělávání, školská účelová zařízení a školy nebo školská zařízení, které jinak zřizuje kraj nebo ministerstvo, pokud prokáže potřebné finanční, materiální a personální zabezpečení jejich činnosti orgánu, který vede rejstřík škol a školských zařízení.

ZAJIŠTĚNÍ PROVOZU ŠKOL

Zákon dále stanoví, že obec nebo svazek obcí zajišťuje výdaje právnických osob vykonávajících činnost škol a školských zařízení, které zřizuje, s výjimkou výdajů hrazených z finančních prostředků státního rozpočtu přidělovaných podle příslušných ustanovení školského zákona a z jiných zdrojů. V případě, že školský obvod přesahuje území jedné obce, zabezpečují výdaje školských zařízení sloužících základní škole v tomto školském obvodu dotčené obce poměrně podle počtu žáků s místem trvalého pobytu v jednotlivých obcích, nedojde-li mezi obcemi k jiné dohodě.

Jde o výslovné stanovení povinnosti obce zajišťovat ty výdaje jí zřízených škol a školských zařízení, které nejsou hrazeny ze státního rozpočtu. Současně se výslovně stanoví poměrný podíl obcí na výdajích školských zařízení sloužících základní škole nacházející se ve společném školském obvodu pro případ, že obce spolu neuzavřely dohodu o jejím financování.

Také platí, že obec může právnickým osobám vykonávajícím činnost škol a školských zařízení, které zřizuje, přispívat na další neinvestiční výdaje jinak hrazené ze státního rozpočtu podle tohoto zákona. Díky tomuto zmocnění může obec ze svého rozpočtu přispívat školám a školským zařízením, které zřizuje, i na výdaje, které jsou jinak ze zákona financovány ze státního rozpočtu (včetně mzdových výdajů). Takto případně navíc poskytnuté prostředky pak může škola a školské zařízení použít mim závazné ukazatele stanovené jí krajským úřadem v rámci rozpisu prostředků státního rozpočtu.

Obec nebo svazek obcí přiděluje právnickým osobám vykonávajícím činnost škol a školských zařízení, které zřizuje, dotace stanovené zákonem o státním rozpočtu k částečné úhradě výdajů na provoz a provádí s nimi finanční vypořádání. Tato zásada v návaznosti na ustanovení § 163 odst. 2 ŠZ (podle kterého zákon o státním rozpočtu stanoví výše dotací ze státního rozpočtu k částečné úhradě výdajů na provoz právnických osob vykonávajících činnost škol a školských zařízení, které zřizují svazky obcí) ukládá obci povinnost přidělit právnickým osobám vykonávajícím činnost škol a školských zařízení, které zřizuje, dotace stanovené zákonem o státním rozpočtu k částečné úhradě výdajů na provoz (tzv. dotace neinvestičních výdajů na žáka).

Smlouvy o partnerství mezi školami

Obec, která hodlá uskutečňovat projekt financovaný z prostředků Evropské unie, jehož předmětem je podpora kvality, rozvoje nebo dostupnosti vzdělávání a školských služeb podle školského zákona, může uzavírat s právnickými osobami vykonávajícími činnost školy nebo školského zařízení smlouvy o partnerství. Na obsah a formu smlouvy o partnerství uzavírané obcí se obdobně vztahuje § 32a ŠZ.

Tato zásada byla do školského zákona vložena novelou provedenou zákonem č. 49/2009 Sb. vyplývají z ní podmínky pro uzavírání smluv mezi obcí a školami jako partnery v rámci projektů EU podle § 32a ŠZ. Podle tohoto ustanovení totiž platí, že právnická osoba vykonávající činnost školy nebo školského zařízení, která hodlá uskutečňovat projekt financovaný z prostředků Evropské unie, jehož předmětem je podpora kvality, rozvoje nebo dostupnosti vzdělávání a školských služeb podle tohoto zákona (tzv. „předkladatel projektu“), může uzavírat s ostatními právnickými osobami vykonávajícími činnost školy nebo školského zařízení a dalšími osobami oprávněnými k výkonu činnosti související s předmětem projektu (tzv. „partnery“) smlouvy o partnerství. Smlouvou o partnerství se partner zavazuje podílet se svým jménem a na svůj účet na uskutečňování projektu a předkladatel projektu se zavazuje poskytnout partnerovi finanční prostředky, které na projekt obdrží, ve výši odpovídající podílu partnera na uskutečňování projektu.

POVINNOSTI KRAJE - Podle ustanovení § 181 ŠZ platí, že kraj je povinen zajistit podmínky pro uskutečňování středního a vyššího odborného vzdělávání, vzdělávání dětí, žáků a studentů se speciálními vzdělávacími potřebami, dále jazykového, základního uměleckého a zájmového vzdělávání a pro výkon ústavní výchovy.

Za tímto účelem kraj zřizuje a zrušuje:

•    střední školy,

•    vyšší odborné školy,

•    mateřské, základní, střední školy a školská zařízení pro děti a žáky s mentálním, tělesným, zrakovým nebo sluchovým postižením, závažnými vadami řeči, závažnými vývojovými poruchami učení, závažnými vývojovými poruchami chování, souběžným postižením více vadami nebo autismem,

•    základní školy speciální,

•    školy při zdravotnických zařízeních,

•    školská výchovná a ubytovací zařízení a zařízení školního stravování pro děti, žáky a studenty škol, které zřizuje,

•    střední školy s vyučovacím jazykem národnostní menšiny,

•    jazykové školy s právem státní jazykové zkoušky,

•    základní umělecké školy,

•    školská zařízení pro zájmové vzdělávání a

•    dětské domovy.

V tomto ustanovení se zákon omezuje jen na jednoznačné vymezení zřizovatelských kompetencí kraje. Na rozdíl o právní úpravy platné do konce r. 2004 již nepotřebuje kraj souhlas MŠMT k rozhodnutí o zrušení školy nebo školského zařízení. Za pozornost stojí mimo jiné zákonem uložená povinnost zajistit podmínky pro uskutečňování vzdělávání dětí, žáků a studentů se speciálními vzdělávacími potřebami. Je tak znovu zdůrazněn princip, že bez ohledu na změnu struktury vzdělávací soustavy (zejména odstranění segmentu speciálních škol jako druhu školy) je za vzdělávání žáků se speciálními vzdělávacími potřebami odpovědný prioritně kraj.

S ohledem na tento princip jsou zvlášť uvedeny kategorie škol a školských zařízení, které kraj zřídit musí, a pak škol a školských zařízení, které kraj může zřizovat fakultativně. Konkrétně kraj může dále zřizovat a zrušovat:

•    mateřské a základní školy s vyučovacím jazykem národnostní menšiny,

•    školská zařízení podle § 115 až 120 ŠZ,

•    školy a školská zařízení, které jinak zřizuje obec nebo ministerstvo, pokud kraj prokáže potřebné finanční, materiálové a personální zabezpečení této školy nebo školského zařízení.

Podle ustanovení § 182 ŠZ platí, že kraj zajišťuje výdaje právnických osob vykonávajících činnost škol a školských zařízení, které zřizuje, s výjimkou výdajů hrazených z finančních prostředků státního rozpočtu přidělovaných podle příslušných ustanovení školského zákona a z jiných zdrojů. Další zmocnění v tomto ustanovení, a to že kraj může právnickým osobám vykonávajícím činnost škol a školských zařízení, které zřizuje, přispívat na další neinvestiční výdaje jinak hrazené ze státního rozpočtu podle tohoto zákona, je duplicitní k § 160 odst. 4 ŠZ.

JUDr. Eva Dandová

§ 181 zákona č. 561/2004 Sb.

(1) Kraj je povinen zajistit podmínky pro uskutečňování středního a vyššího odborného vzdělávání, vzdělávání dětí, žáků a studentů se speciálními vzdělávacími potřebami, dále jazykového, základního uměleckého a zájmového vzdělávání a pro výkon ústavní výchovy. Za tímto účelem kraj zřizuje a zrušuje

a) střední školy,

b) vyšší odborné školy,

c) mateřské, základní, střední školy a školská zařízení pro děti a žáky uvedené v § 16 odst. 9,

d) základní školy speciální,

e) školy při zdravotnických zařízeních,

f)  školská výchovná a ubytovací zařízení a zařízení školního stravování pro děti, žáky a studenty škol, které zřizuje,

g) střední školy s vyučovacím jazykem národnostní menšiny za podmínek stanovených v § 14,

h) jazykové školy s právem státní jazykové zkoušky,

i)  základní umělecké školy,

j)  školská zařízení pro zájmové vzdělávání a

k) dětské domovy.

(2) Kraj může dále zřizovat a zrušovat

a) mateřské a základní školy s vyučovacím jazykem národnostní menšiny za podmínek stanovených v § 14,

b) školská zařízení podle § 115 až 120,

c) školy a školská zařízení, které jinak zřizuje obec nebo ministerstvo, pokud kraj prokáže potřebné finanční, materiálové a personální zabezpečení této školy nebo školského zařízení.

§ 182 zákona č. 561/2004 Sb.

(1) Kraj zajišťuje výdaje právnických osob vykonávajících činnost škol a školských zařízení, které zřizuje, s výjimkou výdajů hrazených z finančních prostředků státního rozpočtu přidělovaných podle § 161 odst. 3 a 4, § 161a odst. 2, § 161b odst. 2, § 161c odst. 6 a z jiných zdrojů.