Veřejný sektor

6.1     Úřady veřejné (státní) správy

350. Správní uvážení úřadů a jiných orgánů veřejné správy

V souvislosti s výkonnou mocí, s výkonem veřejné správy, se hovoří v souvislosti s jejími pravomocemi o správním uvážení.

Co je správní uvážení, kdy k němu dochází a jaké jsou jeho meze?

Správní uvážení, též tzv. diskreční pravomoc se uplatňuje v rámci interpretace a aplikace norem správního práva. Její podstatou je možnost orgánů veřejné správy po zvážení všech možných okolností zvolit jedno z možných řešení, které dovoluje právní norma (právní předpis) pro danou věc. Správní uvážení orgánů veřejné správy tak přichází v úvahu, když příslušná právní norma nespojuje s existencí určité právní skutečnosti jediný konkrétní následek. Správní orgán tak určuje konkrétní způsob řešení určité situace či problému v rámci mezí stanovených příslušným právním předpisem.

Správní uvážení však neznamená libovůli správních orgánů v rozhodování. Každé správní uvážení probíhá v mezích stanovených příslušným právním předpisem (při nedostatku právní úpravy v mezích základních zásad, jimiž je ovládáno rozhodování správních orgánů, a to podle zásady legality, vázanosti státní a veřejné správy zákonem).

351. Správní uvážení a veřejný zájem jako neurčitý právní pojem

Vedle možnosti správního uvážení pro orgány státní a veřejné správy pracuje správní právo (resp. správní věda, správní systém) i s tzv. neurčitými právními pojmy.

Jaký je rozdíl mezi správním uvážením a neurčitým právním pojmem?

Od institutu správního uvážení (jako možnosti příslušného správního orgánu rozhodnout zákonným postupem o výběru jednoho z více možných řešení problému, které umožňuje právní úprava) se odlišují neurčité právní pojmy, jako např. veřejný zájem. Neurčitým pojmem je výraz používaný ve správním právu, kteý však právní předpisy a jejich právní normy blíže nedefinují.

V takovém případě posuzuje konkrétní správní orgán obsah tohoto pojmu sám v návaznosti na konkrétní okolnosti případu. Neurčité pojmy se často vyskytují v právních předpisech (normách), které zároveň vedou i k užití správního uvážení, a dochází tak v praxi i k vzájemné kombinaci užití těchto institutů.

352. Zamítnutí návrhu na registraci církve (náboženské společnosti)
       pro pochybnosti státního orgánu o společenství jako církvi

Církev a náboženská společnost se stává právnickou osobou registrací, kterou navrhuje státnímu orgánu její přípravný výbor. Není jasné, jak postupovat v situaci, když má státní orgán pochybnosti, že společenství je založeno skutečně k provozování náboženské činnosti, že mu jde zejména o projevy víry a pořádání náboženských obřadů.

Může odmítnout registraci církve?

Ministr kultury poukázal kupř. na skutečnost, že z celkem 15 bodů uvedených v základním dokumentu řádu, který předložil Přípravný výbor Lvů kulatého stolu, Řádu Zemí Koruny české, se vyznávání určité náboženské víry týkaly pouze tři body, a sice: bod 1 (evangelizace na veřejných prostranstvích, veřejných sálech apod., přičemž evangelizací se rozumí sdělování evangelia), bod 14 (zakládání a svěcení kaplí, kostelů, obnova poutních míst a ostatních památek) a bod 15 (modlitba za požehnání, uzdravení, vysvobození a další potřeby), zatímco ostatní body se týkaly obecně prospěšné činnosti. Z uvedených bodů ovšem řád i podle zjištění znalce praktikoval pouze bod 15 týkající se modliteb.

Ve věci sporu – přípravného výboru řádu proti Ministerstvu kultury o registraci církve – uvedl Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 26. 8. 2021, spis. 5 As 202/2020, že v řízení o návrhu na registraci církve správní orgán posuzuje, zda jsou naplněny pojmové znaky církve ve smyslu § 3 písm. a) zákona č. 3/2002 Sb., o svobodě náboženského vyznání a postavení církví a náboženských společností; toto ustanovení má normativní význam, kterým je správní orgán vázán a musí mj. zjistit, zda je účelem založení daného společenství skutečně vyznávání určité náboženské víry nebo významně převažuje jiný účel – např. obecně prospěšná činnost (pořádání společensko-kulturních, charitativních či jiných akcí). Takovému společenství svědčí svoboda sdružovací a má možnost působit jako spolek, nikoli jako registrovaná církev.

353. Ušlý výdělek příslušníka ozbrojeného sboru za dobu jeho
       trestního stíhání

Podle zákona č. 82/1998 Sb. odpovídá stát i za škodu způsobenou zahájením (vedením) trestního stíhání, které neskončilo pravomocným odsuzujícím rozhodnutím trestního soudu; protože zákon tento nárok výslovně neupravuje, vychází se z analogického výkladu úpravy odpovědnosti za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím, za něž je považováno rozhodnutí, jímž se trestní stíhání zahajuje.

Jak určit výši odškodnění, jestliže újma spočívá v zisku ušlém na služebním příjmu?

Pracovní poměr poškozeného příslušníka ozbrojeného sboru se neřídí zákoníkem práce, ale speciální právní úpravou v zákoně č. 361/2003 Sb. Ten však neupravuje způsob pro zjištění průměrného služebního příjmu, a tak je třeba při jeho zjišťování postupovat podle zákoníku práce, vyložil Nejvyšší soud ČR v rozsudku spis. zn. 30 Cdo 1156/2020, ze dne 13. 9. 2021.

354. Výpočet doplatku služebního příjmu

Za období, kdy byl příslušník odvolán ze svého služebního místa na základě nezákonného rozhodnutí, má nárok na doplatek služebního příjmu.

Jak zjistit výši doplatku, jestliže chybí výslovný postup v právní úpravě?

Při výpočtu doplatku služebního příjmu za období, kdy byl příslušník odvolán ze svého služebního místa na základě nezákonného rozhodnutí, se vzhledem k chybějící zákonné úpravě postupuje analogicky podle ust. § 124 odst. 2 a 9 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů. Základem doplatku služebního příjmu za období, kdy byl příslušník odvolán ze svého služebního místa na základě nezákonného rozhodnutí, je pravděpodobný služební příjem, jehož by příslušník na tomto služebním místě dosahoval. Ten musí odrážet všechny složky, jež tvoří součást služebního příjmu (ust. § 113 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů); mezi ně ovšem nepatří odměna za služební pohotovost (§ 126 téhož zákona).

Vykonával-li příslušník po svém odvolání službu na jiném služebním místě u téhož zaměstnavatele, je nutné pravděpodobný služební příjem a vyplacený služební příjem porovnat – rozdíl (včetně úroků z prodlení) představuje doplatek služebního příjmu, na který má příslušník nárok. Tak vyložil rozsudek Krajského soudu v Brně, ze dne 19. 5. 2021, spis. zn. 30 Ad 4/2019, který byl vyhlášen v č. 10/2021 Sbírky rozhodnutí Nejvyššího správního soudu.

6.2     Obce a kraje

355. Sbírka předpisů územních samosprávných celků, obcí a krajů
       a v ní vyhlašované předpisy a akty

Nově k 1. 1. 2022 byla zřízena Sbírka předpisů územních samosprávných celků a některých správních úřadů, ve zkratce Sbírka právních předpisů.

Jaké předpisy budou vyhlašovány (publikovány) ve Sbírce právních předpisů (územních samosprávných celků)?

Dle § 1 odst. 1 zákona č. 35/2021 Sb., o Sbírce právních předpisů (územních samosprávných celků) v ní budou vyhlašovány (publikovány):

1.  právní předpisy územních samosprávných celků, tedy obecně závazné vyhlášky a nařízení vydané územními samosprávnými celky – obci a kraji –, a dále pak právní předpisy správních úřadů čili právní předpisy vydané správními úřady, stanoví-li tak jiný právní předpis, a

2.  akty stanovené uvedeným zákonem, které vznikají při výkonu působnosti územních samosprávných celků nebo v souvislosti s tímto výkonem. Půjde dle § 8 odst. 1 a 2 zákona o tyto akty:

a)  rozhodnutí Ústavního soudu o návrhu na zrušení právního předpisu územního samosprávného celku nebo právního předpisu správního úřadu nebo jejich jednotlivých ustanovení,

b)  rozhodnutí Ministerstva vnitra, krajského úřadu nebo věcně příslušného ministerstva nebo jiného ústředního správního úřadu o pozastavení účinnosti právního předpisu územního samosprávného celku,

c)  rozhodnutí o podaném rozkladu proti rozhodnutí Ministerstva vnitra o pozastavení účinnosti právního předpisu územního samosprávného celku,

d)  rozhodnutí Ministerstva vnitra, krajského úřadu nebo věcně příslušného ministerstva nebo jiného ústředního správního úřadu o zrušení pozastavení účinnosti právního předpisu územního samosprávného celku a

e)  sdělení Ministerstva vnitra, krajského úřadu nebo věcně příslušného ministerstva nebo jiného ústředního správního úřadu o pozbytí platnosti jejich rozhodnutí o pozastavení účinnosti právního předpisu územního samosprávného celku.

Dále budou ve Sbírce právních předpisů zveřejňovány:

a)  sdělení kraje o počtu členů zastupitelstva kraje, který má být zvolen,

b)  rozhodnutí o stavu nebezpečí podle krizového zákona,

c)  smlouva, na základě které bylo podle zákona o ochraně přírody a krajiny území prohlášeno za chráněné, a

d)  usnesení zastupitelstva kraje o vyhlášení krajského referenda nebo o tom, že krajské referendum nevyhlásí, jestliže o navržené otázce nelze krajské referendum konat.

356. Publikace obecně závazných vyhlášek obce ve Sbírce právních
       předpisů ÚSC

Podmínkou závaznosti právního předpisu, jeho platnosti a účinnosti je jeho publikace.

Jaké povinnosti ohledně publikace právních předpisů, vydávání vyhlášek obce v samostatné působnosti má obec?

Zákon č. 128/2000 Sb., o obecním zřízení, stanoví podmínky pro nabytí platnosti právního předpisu obce, a to v § 12 odst. 1, podle kterého obecně závazné vyhlášky a nařízení obce musí být vyhlášeny, což je podmínkou platnosti právního předpisu obce. Vyhlášení se provede tak, že se právní předpis obce vyvěsí na úřední desce obecního úřadu po dobu 15 dnů. Dnem vyhlášení právního předpisu obce je první den jeho vyvěšení na úřední desce. Kromě toho může obec uveřejnit právní předpis obce způsobem v místě obvyklým.

Nově se pak stanoví pravidla pro publikaci právních předpisů územních samosprávných celků, tedy i obcí, která jsou dosud obsažena v zákoně č. 128/2000 Sb., v zákoně č. 129/2000 Sb. a v zákoně č. 131/2000 Sb., i dle zákona č. 35/2021 Sb., o Sbírce právních předpisů územních samosprávných celků a některých správních úřadů. Právní předpisy správních úřadů, které se nevyhlašují ve Sbírce zákonů, musejí být nově publikovány ve Sbírce právních předpisů, čímž se začlení do ucelené databáze aktů vztahujících se k činnosti orgánů veřejné správy a dojde k posílení právní jistoty jejich adresátů.

357. Povinnosti obce ve vztahu ke státu při vydání vyhlášky
       v samostatné působnosti

Jedním ze základních znaků obecní samosprávy je pravomoc vydávat v rámci samosprávné působnosti právní předpisy (čl. 101 až 104 Ústavy ČR).

Jaké povinnosti ohledně nově přijaté vyhlášky má obec ve vztahu ke státu?

Obce mají podle ust. § 12 odst. 6 tohoto zákona povinnost zaslat obecně závaznou vyhlášku Ministerstvu vnitra neprodleně po dni jejího vyhlášení, tj. jejího vyvěšení na úřední desce obecního úřadu. Podle § 17 odst. 1 zákona č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů, ve znění pozdějších předpisů je obec povinna zasílat obecně závazné vyhlášky Ministerstvu vnitra prostřednictvím datové schránky.

Obecně závazné vyhlášky se zasílají s uvedením údaje o jejím vyvěšení na úřední desce včetně vlastnoručních podpisů starosty a místostarosty. Ministerstvu pak náleží pravomoc přezkumu.

358. Informování o vyhlášení právního předpisu ve Sbírce právních
       předpisů územních samosprávných celků

Územní samosprávné celky (obce a kraje) mají nově povinnost zasílat své (a zákonem stanovené) předpisy Ministerstvu vnitra za účelem jejich publikace ve Sbírce právních předpisů územních samosprávných celků a některých aktů správních orgánů.

Jak se obec nebo kraj dozví o publikaci předpisu ve sbírce? Existuje zpětná vazba?

Ministerstvo vnitra o vyhlášení právního předpisu ve Sbírce právních předpisů vyrozumí územní samosprávný celek nebo správní úřad, který právní předpis vydal. Správce vyznačí ve Sbírce právních předpisů datum a čas vyhlášení právního předpisu.

Územní samosprávný celek nebo správní úřad, který právní předpis vydal, zveřejní oznámení o vyhlášení právního předpisu ve Sbírce právních předpisů na své úřední desce po dobu alespoň 15 dnů ode dne, kdy byl o vyhlášení správcem – ministerstvem – vyrozuměn. V oznámení územní samosprávný celek nebo správní úřad uvede označení právního předpisu, datum a čas vyhlášení právního předpisu ve Sbírce právních předpisů a zveřejněná metadata.

Oznámení o vyhlášení nařízení obce s rozšířenou působností zveřejní též obce ve správním obvodu obce s rozšířenou působností na úředních deskách obecních úřadů po dobu alespoň 15 dnů.

359. Publikace právních předpisů vyššího územního samosprávného
       celku (kraje)

Stejně jako pro obce i pro kraje platí povinnost publikace jimi vydávaných právních předpisů.

Jak a kde jsou publikovány právní předpisy vyšších územních samosprávných celků (krajů)?

Obecně závazná vyhláška kraje a nařízení kraje nabývá platnosti dnem vyhlášení ve Věstníku právních předpisů kraje (§ 8 odst. 2 zákona č. 129/2000 Sb.), vyhlášení právního předpisu hlavního města Prahy se provede tak, že se uveřejní ve Sbírce právních předpisů hlavního města Prahy (§ 45 odst. 2 zákona č. 131/2000 Sb.), ve výjimečném případě může být právní předpis hlavního města Prahy vyhlášen vyvěšením na úřední desce Magistrátu hlavního města Prahy a na úředních deskách úřadů městských částí, kterých se dotýká.

Dále jsou nově předpisy vyhlašovány ve Sbírce právních předpisů dle pravidel zákona č. 35/2021 Sb., o Sbírce právních předpisů územních samosprávných celků a některých správních úřadů.

360. Dozor státu nad vyhláškami obce

Státu přísluší pravomoc přezkumu vyhlášek obce vydaných v rámci samosprávné působnosti.

Jakými mechanismy je zaručena kontrola ústavnosti a právní konformity vyhlášek obce? Co může stát prostřednictvím svých orgánů učinit ve vztahu k vyhláškám obce?

Dozor nad vydáváním a obsahem obecně závazných vyhlášek obcí vykonává na základě ust. § 123 zákona č. 128/2000 Sb. Ministerstvo vnitra. Ministerstvo vnitra posoudí soulad zaslané obecně závazné vyhlášky se zákonem a vypracuje její právní rozbor. V případě, kdy Ministerstvo vnitra konstatuje rozpor obecně závazné vyhlášky se zákonem, požádá příslušnou obec o zjednání nápravy a poskytne jí za tímto účelem potřebnou metodickou pomoc. Není-li obec ochotna zjednat nápravu, přistupuje Ministerstvo vnitra k použití represivních dozorových opatření podle § 123 zákona č. 128/2000 Sb., tj. nejprve oficiálně vyzve obec k nápravě. Nezjedná-li obec nápravu v zákonné 60denní lhůtě, zahájí Ministerstvo vnitra správní řízení, jehož výsledkem je pozastavení účinnosti obecně závazné vyhlášky (či pouze některých jejích ustanovení) a následné podání návrhu na její zrušení (či pouze některých jejích ustanovení) Ústavnímu soudu.

Je-li obecně závazná vyhláška ve zřejmém rozporu s lidskými právy a základními svobodami, může Ministerstvo vnitra pozastavit její účinnost i bez předchozí výzvy ke zjednání nápravy. Nesouhlasí-li obec s konstatováním Ministerstva vnitra, že je obecně závazná vyhláška v rozporu se zákonem, může proti jeho rozhodnutí o pozastavení její účinnosti podat rozklad ministrovi vnitra. O tom, zda je konkrétní obecně závazná vyhláška v rozporu se zákonem, závazně rozhoduje pouze Ústavní soud, Ministerstvo vnitra toliko pozastavuje její účinnost.

361. Povinnost publikace starších (nejen nových) předpisů obcí (a krajů)
       ve Sbírce právních předpisů

Nově byla zřízena Sbírka právních předpisů územních samosprávných celků a některých správních úřadů („Sbírka právních předpisů“) jako informační systém veřejné správy. Obce jsou povinny zajistit stanoveným postupem zveřejnění svých právních předpisů v tomto informačním systému.

Jak se však adresáti právních norem dozví o starších předpisech? Jsou obce či kraje povinny publikovat ve sbírce i předpisy vydané před účinností zákona č. 35/2021 Sb.?

Z požadavku na úplnost nově vytvořené Sbírky právních předpisů vyplývá nutnost jejího doplnění o již přijaté platné a účinné právní předpisy samospráv (§ 9 odst. 1 a 3 zákona č. 35/2021 Sb.). Ústavní konformitu této povinnosti přezkoumal i Ústavní soud svým nálezem spis. zn. Pl. ÚS 18/21, ze dne 30. 11. 2021.

Ústavní soud odmítl názor, že má-li dojít pod sankcí k pozbytí platnosti dotčených právních předpisů uplynutím lhůty tří let ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, jde o invazivní zásah do práva územních samosprávných celků na samosprávu. Územní samosprávné celky a úřady mají ke zveřejnění jimi vydaných právních předpisů ve Sbírce právních předpisů lhůtu tří let, tedy do 1. 1. 2025. Nestane-li se tak, pozbudou platnosti.

362. Přístupnost Sbírky právních předpisů pro občany

Od 1. 1. 2022 vzniká Sbírka právních předpisů územních samosprávných celků a některých správních úřadů. Sbírka musí být veřejně přístupná.

Jak bude zajištěna možnost seznámit se s obsahem sbírky, tedy jednotlivých právních předpisů a aktů?

Sbírka je přístupná na internetu, přičemž dle § 7 zákona č. 35/2021 Sb. (Nahlížení do Sbírky právních předpisů) je územní samosprávný celek (obec či kraj) povinen umožnit v úředních hodinách bezplatně nahlížet do Sbírky právních předpisů v elektronické podobě, tedy prostřednictvím internetu.

363. Ústavnost publikace obecně závazných vyhlášek obce
       (a zákona o Sbírce právních předpisů ÚSC)

Skupina senátorů podala k Ústavnímu soudu návrh na zrušení některých ustanovení nebo jejích částí zákona č. 35/2021 Sb., o Sbírce právních předpisů územních samosprávných celků a některých správních úřadů, a některých dalších zákonů.

Proč byl návrh Ústavním soudem zamítnut?

Povinnost publikace právních předpisů nově upravená zákonem č. 35/2021 Sb., o Sbírce právních předpisů územních samosprávných celků a některých správních úřadů, podmiňující tímto zveřejněním jejich platnost, nezasahuje do práva zastupitelstva vydávat obecně závazné vyhlášky, zaručeného v čl. 8 a čl. 104 odst. 3 Ústavy. Cíl shromáždit ucelený soubor právních předpisů na jednom veřejnosti přístupném místě způsobem umožňujícím dálkový přístup, sledovaný tímto opatřením k zajištění poznatelnosti práva platného a účinného na místní úrovni a předvídatelnosti následků vlastního jednání jeho adresáty, je legitimní a slučitelný s principem právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR.

Na tom nic nemění ani administrativní zátěž spojená s povinností obce zasílat vydané obecně závazné vyhlášky do datové schránky správce této Sbírky pod sankcí jejich neplatnosti, neboť takto stanovený postup pouze nahradí dosavadní zákonnou povinnost obce zaslat obecně závaznou vyhlášku neprodleně po dni jejího vyhlášení Ministerstvu vnitra, uvádí Ústavní soud ve svém nálezu spis. zn. Pl. ÚS 18/21, ze dne 30. 11. 2021, který byl současně vyhlášen ve Sbírce zákonů pod č. 5/2022 Sb.

364. Odpovědnost za újmu způsobenou starostou obce zásahem
       do osobnostních práv jiné osoby

I starosta obce může při výkonu své činnosti zasáhnout do osobnostních práv jiné (třetí) osoby, např. nevhodným, difamujícím výrokem atp.

Kdo a jak odpovídá za případnou újmu na osobnostních právech dotčené osoby způsobenou starostou obce?

V případě neoprávněného zásahu obce do osobnostních práv člověka, nejde-li o výkon veřejné moci, přichází v úvahu obecná odpovědnost za újmu. Pro takový případ podle § 2914 věty první občanského zákoníku (Kdo při své činnosti použije zmocněnce, zaměstnance nebo jiného pomocníka, nahradí škodu jím způsobenou stejně, jako by ji způsobil sám.) platí, že byl-li neoprávněný zásah do osobnosti způsoben někým, kdo byl použit obcí k realizaci její činnosti, odpovídá za škodu jím způsobenou (nejde-li o exces) obec, vyložil Nejvyšší soud ČR v rozsudku spis. zn. 25 Cdo 2386/2020, ze dne 6. 10. 2021. NS ČR dále v uvedeném rozhodnutí dodává: Starosta jako jeden z orgánů obce vykonává funkci, která má veřejnoprávní charakter, a to i když jedná v rámci samostatné působnosti obce či správy jejího majetku. Při výkonu své funkce se musí řídit zákonem o obcích, respektovat vůli obce (subjektu spravovaného kolektivním orgánem – zastupitelstvem) a prezentovat ji navenek (byť by se jeho osobní názor od stanoviska obce lišil).

Proto jej nelze považovat ani za jiného pomocníka ve smyslu § 2914 o. z. (Věta druhá ust. 2914 o. z. zní: Zavázal-li se však někdo při plnění jiné osoby provést určitou činnost samostatně, nepovažuje se za pomocníka; pokud ho však tato jiná osoba nepečlivě vybrala nebo na něho nedostatečně dohlížela, ručí za splnění jeho povinnosti k náhradě škody.)

Řešení č. 350 až 364 zpracoval Richard W. Fetter (I/2022)