Veřejný sektor

Přinášíme přehled vybraných významných soudních rozhodnutí za poslední tři kalendářní roky, tedy za r. 2019, 2020 a 2021, které se zabývají specifickým řešením personálních otázek ve veřejné správě (její odlišnou úpravou od soukromého sektoru), popř. užitím zákoníku práce (nebo naopak jeho nepoužitím na základě autoritativního stanoviska soudu, ačkoliv by se takové použití nabízelo jako přiléhavé) v právních vztazích státu, jeho organizačních složek, v právních poměrech veřejné správy či samosprávy (územních samosprávných celků: obcí, měst a krajů).

6.1       Odměňování

Odměňování

484. Zařazení zaměstnance do platové třídy a jeho soudní přezkum
       v rámci pracovněprávního sporu

Pro zařazení zaměstnance do platové třídy je určující druh práce sjednaný v pracovní smlouvě (popřípadě vyplývající ze jmenování) a nejnáročnější práce, kterou zaměstnanec v jeho mezích vykonává (jejíž výkon zaměstnavatel po zaměstnanci požaduje); zaměstnavatel tedy zařadí zaměstnance podle § 123 odst. 2 zákoníku práce do platové třídy, ve které je podle katalogu prací zařazena nejnáročnější práce, jejíž výkon na zaměstnanci požaduje.

Jaký je postup v daném případě?

Nelze při něm ale mechanicky vycházet jen z katalogem prací stanoveného rozdělení prací do platových tříd, neboť to má svůj význam jen ve spojení se základními charakteristikami platových tříd stanovenými zákonem, jak jsou tyto uvedeny v příloze k zákoníku práce, jež obsahují základní hlediska, z nichž uvedené rozdělení podle složitosti, odpovědnosti a namáhavosti jednotlivých prací vychází. Pro správné zařazení zaměstnance do platové třídy tak není významné jen samotné rozdělení prací do platových tříd v katalogu prací, ale též hlediska vymezená základními charakteristikami platových tříd uvedená v příloze k zákoníku práce, konstatuje Nejvyšší soud ČR v rozsudku spis. zn. 21 Cdo 2867/2019, ze dne 27. 5. 2021.

Katalogem prací provedené rozdělení a základní charakteristiky platových tříd jsou pro všechny závazné a zaměstnavatel, popřípadě soud v řízení, jehož předmětem jsou platové nároky zaměstnance, nemohou složitost, odpovědnost a namáhavost práce pro účely zařazení zaměstnance do příslušné platové třídy posuzovat jinak, než jak se z nich podává.

485. Rozhodování sporu o nároku z pracovní činnosti odsouzeného ve
       výkonu trestu a právní povaha takového nároku pracujícího odsouzeného

Nároky pracujícího odsouzeného vyplývající z pracovní činnosti vykonávané v rámci výkonu trestu odnětí svobody nejsou soukromoprávní povahy; případný spor o takový nárok nemají pravomoc rozhodovat soudy v občanském soudním řízení, potvrdil Nejvyšší soud ČR v spis. zn. 21 Cdo 846/2019, ze dne 29. 4. 2019.

Jaká je pracovní povinnost odsouzeného?

Pracovní povinnost odsouzeného ve výkonu trestu odnětí svobody je „závislou prací“, kterou však nelze směšovat se závislou prací ve smyslu § 2 zákoníku práce vykonávanou ve vztahu nadřízenosti zaměstnavatele a podřízenosti zaměstnance na základě pracovní smlouvy.

Okolnost, že zákon č. 169/1999 Sb. (o výkonu trestu odnětí svobody) v některých případech odkazuje na delegačním principu na zákoník práce, je pouze legislativně technickou formální záležitostí, která nemění ničeho na povaze a obsahu pracovní činnosti odsouzeného ve výkonu trestu odnětí svobody.

Pro úplnost lze poukázat též na skutečnost, že Ústavní soud již v minulosti konstatoval (usnesení ze dne 1. 3. 2017, spis. zn. IV. ÚS 27/07), že odsouzení zařazení do práce ve výkonu trestu odnětí svobody nejsou účastníky trhu práce a nelze je považovat za zaměstnance ve smyslu pracovněprávních předpisů; k tomuto názoru se Ústavní soud nadále hlásí (usnesení ze dne 1. 11. 2018, spis. zn. IV. ÚS 1118/18).

486. Rozdílné (diskriminační) zacházení se zaměstnanci odměňovanými
       platem, a to i při vyplácení nenárokových odměn

K rozdílnému (nerovnému) zacházení se zaměstnanci odměňovanými platem může dojít i v případě, kdy zaměstnavatel zaměstnance nezařadí – na rozdíl od jiných zaměstnanců vykonávajících stejnou práci nebo práci stejné hodnoty – do platové třídy nebo platového stupně v souladu s příslušnými právními předpisy, nebo naopak v případě, kdy je zaměstnanec zařazen do platové třídy a platového stupně v souladu s právními předpisy, avšak jiní zaměstnanci vykonávající stejnou práci nebo práci stejné hodnoty jsou zařazeni do vyšší platové třídy či vyššího platového stupně, hodnotí Nejvyšší soud ČR v rozsudku spis. zn. 21 Cdo 3516/2018, ze dne 29. 4. 2020.

Jaké je správné řešení?

Ze skutečnosti, že se jedná o nenárokovou složku mzdy (platu), ještě nevyplývá, že je zcela na libovůli zaměstnavatele, kterému zaměstnanci (a v jaké výši) odměnu přizná a kterému nikoli. I v případě složky platu, jejíž výši svým rozhodnutím zaměstnavatel přímo ovlivňuje, se totiž uplatní kritéria stanovená pro posouzení rovnosti při odměňování, která neumožňují poškodit dotčeného zaměstnance na základě některého z diskriminačních důvodů, vyložil dále Nejvyšší soud ČR v rozsudku spis. zn. 21 Cdo 3516/2018, ze dne 29. 4. 2020.

6.2       Rozvázání pracovního poměru

Rozvázání pracovního poměru

487. Vymezení pojmu „správní činnosti“ podle § 2 odst. 3 zákona
       o úřednících územních samosprávných celků

Na pracovněprávní vztahy úředníků územních samosprávných celků se dle § 1 odst. 2 zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků, v platném znění vztahuje zákoník práce, nestanoví-li tento zákon jinak.

Kdo je úředníkem územního samosprávného celku?

Úředníkem se přitom pro účely tohoto zákona ve smyslu jeho § 2 odst. 4 rozumí zaměstnanec územního samosprávného celku podílející se na výkonu správních činností zařazený v uvedených úřadech územních samosprávných celků. (Úředníkem územního samosprávného celku naopak není podle § 1 odst. 3 zákona zaměstnanec samosprávného celku zařazený v jeho organizačních složkách; zaměstnanec zařazený jen v jeho zvláštních orgánech; zaměstnanec, který vykonává výhradně pomocné, servisní nebo manuální práce nebo který výkon takových prací řídí.) Správní činnosti jsou pro účely tohoto zákona definovány v § 2 odst. 3 tohoto zákona, a to jako plnění úkolů v samostatné nebo přenesené působnosti územního samosprávného celku podle zvláštních právních předpisů. Podrobný výklad pojmu správní činnosti ve smyslu § 2 odst. 3 zákona a určení toho, kdo je nebo není úředníkem územního samosprávného celku, podal Nejvyšší soud ČR v rozsudku spis. zn. 21 Cdo 4041/2018, ze dne 28. 8. 2020:

Úředník územního samosprávného celku je definován třemi základními kritérii (znaky): a) musí jít o zaměstnance v pracovním poměru k územnímu samosprávnému celku, b) musí jít o zaměstnance zařazeného do úřadu územního samosprávného celku a c) musí jít o zaměstnance podílejícího se na správních činnostech. Tato kritéria musí být splněna kumulativně, jinak zaměstnance za úředníka považovat nelze.

Pod „správní činnosti“ ve smyslu § 2 odst. 3 zákona o úřednících územních samosprávných celků je možno podřadit plnění úkolů v oblasti veřejné správy (státní správy a samosprávy), tj. činnosti vykonávané na podkladě a v mezích veřejného práva v obecném (veřejném) zájmu, jež představují přímý nebo nepřímý výkon moci spojený s odpovědností konajícího správního orgánu a osob do něj zařazených za dosažení sledovaného výsledku. Zpravidla se bude jednat o činnosti, pro které musí zaměstnanec (úředník) splňovat zvláštní odbornou způsobilost. Naopak, za „správní činnosti“ nelze považovat pomocné, servisní nebo manuální práce (tzv. obslužné činnosti) a jejich řízení, popřípadě další činnosti, při jejichž výkonu zaměstnanec nenese odpovědnost za výsledek při plnění úkolů v oblasti samostatné a přenesené působnosti územního samosprávného celku.

Zaměstnance územního samosprávného celku bude možno (za splnění zbývajících dvou předpokladů) považovat za úředníka, pokud se alespoň zčásti podílí na plnění úkolů, které jsou územnímu samosprávnému celku v samostatné nebo přenesené působnosti uloženy zvláštními právními předpisy nebo které vyplývají z usnesení jeho volených orgánů. V každém jednotlivém případě se závěr bude odvíjet od skutkových zjištění o sjednaném druhu práce zaměstnance a o činnostech, které v jeho rámci zaměstnanec fakticky vykonává (vykonával).

Podřazení zaměstnancem vykonávaných činností pod „správní činnosti“ ve smyslu § 2 odst. 3 zákona o úřednících územních samosprávných celků je právním posouzením věci, které účastníci řízení nemohou učinit předmětem shodného tvrzení podle § 120 odst. 3 o. s. ř. Tajemníkovi obecního úřadu náleží též posouzení, zda fyzická osoba (zaměstnanec) je úředníkem, a rozhodnutí o jejím zařazení k výkonu správní činnosti v souladu s druhem práce uvedeným v pracovní smlouvě. Z tohoto zařazení je potom možno při posuzování charakteru pracovněprávního vztahu takto zařazeného (nezařazeného) zaměstnance vycházet. Stane-li se však následně otázka, zda zaměstnanec je úředníkem, předmětem sporu mezi zaměstnavatelem a tímto zaměstnancem, může (musí) soud sám posoudit, zda byla splněna všechna základní kritéria (znaky), aby zaměstnanec mohl být považován za úředníka.

488. Výkon „správní činnosti“ ve smyslu § 2 odst. 3 zákona č. 312/2002 Sb.,
       o úřednících územních samosprávných celků, a nárok na další odstupné

Na pozadí sporu o další odstupné dle § 13 zákona č. 312/2002 Sb. ve znění pozdějších předpisů, podle nějž úředníkovi, s nímž územní samosprávný celek rozváže pracovní poměr výpovědí z důvodů uvedených v § 52 písm. a) až c) zákoníku práce nebo dohodou z týchž důvodů, vedle odstupného podle § 67 a 68 zákoníku práce náleží další odstupné ve výši a za podmínek stanovených v § 13 odst. 2 až 4 zákona o úřednících územních samosprávných celků, dospěl Nejvyšší soud ČR v rozsudku spis. zn. 21 Cdo 2738/2019, ze dne 29. 4. 2021, k následujícím závěrům.

Jaký je závěr soudu?

Závěr o tom, zda zaměstnanec územního samosprávného celku zařazený do úřadu územního samosprávného celku se plněním svých pracovních úkolů podílí na správních činnostech, je výhradně výsledkem objektivního právního posouzení, zda zaměstnancem vykonávané činnosti naplňují znaky „správních činností“ ve smyslu jejich legální definice uvedené v § 2 odst. 3 zákona o úřednících územních samosprávných celků, mezi které zařazení určitých činností pod správní činnosti územním samosprávným celkem v jeho vnitřních předpisech nepatří; k takovému zařazení lze sice při posuzování charakteru zaměstnancem vykonávaných činností přihlížet, ale stane-li se následně tato otázka mezi zaměstnavatelem (územním samosprávným celkem) a zaměstnancem předmětem sporu, není jím soud při posuzování charakteru zaměstnancem vykonávaných činností vázán.

489. Odvolání zaměstnance z vedoucího pracovního místa
       v organizační složce státu a nárok na odstupné

Jmenováním žalobkyně na pozici XY vznikl žalobkyni pracovní poměr (srov. § 33 odst. 3 zákoníku práce), nikoliv však služební poměr, neboť pozice zastávaná žalobkyní je výslovně z působnosti zákona o státní službě vyloučena [srov. § 2 odst. 1 písm. c) zák. o státní službě]. Zaměstnavatelem žalobkyně byl stát jednající prostřednictvím své organizační složky, tedy Úřadu vlády. Úřad vlády České republiky je však zároveň i „správním úřadem“ ve smyslu zákona o státní službě (srov. § 3 zák. o státní službě, § 2 bod 10. zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů, § 1 zákona č. 219/2002 Sb., kterým se provádějí změny v soustavě ústředních orgánů státní správy České republiky a mění se zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů).

Jak je to s odvoláním zaměstnance z vedoucího pracovního místa v organizační složce státu?

To znamená, že pro postup zaměstnavatele při rozhodování o „organizačních změnách“ platí ustanovení zákona o státní službě [srov. § 1 odst. 1 písm. b) zák. o státní službě,], a tento postup se vztahuje i na pozice v postavení žalobkyně (srov. § 1 odst. 2 zákona o státní službě, § 172 zákona o státní službě). Organizační strukturu, počet a funkce (pozice) zaměstnanců upravuje tzv. „systemizace služebního úřadu“ (srov. § 17 a § 18 zák. o státní službě), jejíž znění připravuje a navrhuje ministr vnitra (resp. Ministerstvo vnitra) v koordinaci s vedoucím Úřadu vlády (srov. § 17 odst. 2 zák. o státní službě) a kterou schvaluje vláda, která je oprávněna do návrhu, předneseného ministrem vnitra, zasáhnout a upravit jej (srov. § 17 odst. 3 zák. o státní službě). Systemizace se schvaluje vždy pro následující kalendářní rok, nedojde-li k jejímu schválení do 31. 12. předchozího roku, platí stávající systemizace (srov. 17 odst. 4 zák. o státní službě).

Zákon o státní službě stanoví pro postup při realizaci změn, spočívajících [slovy § 52 písm. c) zákoníku práce] ve „změně jeho úkolů, technického vybavení… snížení stavu zaměstnanců za účelem zvýšení efektivnosti práce nebo… jiných organizačních změnách“, uskutečňovaných zrušením určité pracovní pozice, poměrně formálně složitou a strukturovanou proceduru (na rozdíl od běžného zaměstnavatele, kterému zákoník práce žádné formální náležitosti takového rozhodnutí nepředepisuje); její nedodržení má za následek, že k zamýšlené změně vůbec nedojde.

Pakliže tedy k odvolání žalobkyně z funkce XY došlo již dne 14. 12. 2017, k předložení návrhu nové systemizace došlo až dne 21. 12. 2017 a k jejímu schválení až dne 22. 12. 2017, je správný závěr odvolacího soudu, že k formálnímu dokončení procesu schválení a přijetí (nové) systemizace došlo až poté, co byla žalobkyně odvolána z funkce. Přesto však NS ČR neshledal rozhodnutí odvolacího soudu správným, neboť odvolací soud dostatečně nezohlednil ta skutková i právní specifika posuzované věci, která umožňují posoudit jiný akt zaměstnavatele (státu), který zasáhl do pracovněprávního postavení žalobkyně se stejnými účinky, jako „rozhodnutí zaměstnavatele o změně úkolů zaměstnavatele, technického vybavení, o snížení stavu zaměstnanců za účelem zvýšení efektivnosti práce nebo o jiných organizačních změnách“.

Nejvyšší soud ČR proto v rozsudku spis. zn. 21 Cdo 520/2021, ze dne 24. 9. 2021, zhodnotil takto: Již samotný akt jmenování vlády může mít v praxi stejný dopad na pracovněprávní vztahy zaměstnanců správních úřadů (včetně jmenovaných vedoucích zaměstnanců) jako rozhodnutí zaměstnavatele o změně úkolů zaměstnavatele, technického vybavení, o snížení stavu zaměstnanců za účelem zvýšení efektivnosti práce nebo o jiných organizačních změnách, a to ve smyslu, že se stali (stanou) pro zaměstnavatele nadbytečnými, protože odpadla jejich pracovní náplň, popř. její část.

Byť tedy formálním završením „rozhodnutí o organizační změně“ v režimu zákona o státní službě je schválení návrhu systemizace služebního úřadu vládou, bylo by v rozporu se zásadou zvláštní zákonné ochrany postavení zaměstnance, jako jedné ze základních zásad pracovního práva, která je vyjádřením ochranné funkce pracovního práva, aby v případě, kdy se stal zaměstnanec fakticky nadbytečným již v důsledku jmenování nové vlády [a tedy faktický výsledek rozhodnutí o schválení návrhu systemizace ve vztahu k tomuto zaměstnanci nemohl být jiný než vyjadřující nadbytečnost zaměstnance, jenž byl odvolán z pracovního místa a s nímž byl již před schválením systemizace rozvázán pracovní poměr výpovědí podle § 52 písm. c) zákoníku práce v návaznosti na § 73a odst. 2 zákoníku práce], se lpělo v případě posouzení, zda odvolání z vedoucího pracovního místa bylo či nebylo vyvoláno nadbytečností zaměstnance, na formálním završení aktu systemizace ve smyslu § 17 zák. o státní službě; v takovém případě by předpoklady vzniku nároku na odstupné podle § 67 odst. 1 a § 73a odst. 2 části druhé věty za středníkem zákoníku práce byly naplněny.

490. Organizační opatření o snížení počtu zaměstnanců a vydání
       organizačního opatření nepříslušnou osobou

Z vlastní podstaty rozhodnutí zaměstnavatele o zrušení pracovního místa nepochybně vyplývá, že toto organizační opatření (jeho realizace) směřuje ke snížení stavu (počtu) zaměstnanců pracujících u zaměstnavatele, není-li spojeno s rozhodnutím o současném zřízení jiného pracovního místa, na kterém má být saturovaná jeho reálná (tedy existující) potřeba výkonu určitých pracovních činností. Reálnost (existence) této potřeby je neoddělitelně spojena s nutností obsazení nově zřízeného pracovního místa ke dni účinnosti přijaté organizační změny.

Jak postupovat v případě snížení počtu zaměstnanců?

Formálně zřízené pracovní místo, jemuž v organizační struktuře zaměstnavatele není přiřazena konkrétní funkce se stanovenou pracovní náplní vymezující druh práce, kterou bude na tomto pracovním místě zaměstnanec pro zaměstnavatele vykonávat, je proto jen jakousi „prázdnou slupkou“, která se v poměrech zaměstnavatele žádným způsobem nepromítá do stanoveného počtu zaměstnanců. Na tom nic nemění skutečnost, že zaměstnavatel takto formálně vytvořené pracovní místo vede jako „rezervu“ pro své případné budoucí personální potřeby; na vytvoření nového pracovního místa zde bude možno usuzovat teprve tehdy, až zaměstnavatel v souvislosti s nově vzniklou reálnou potřebou výkonu určitých pracovních činností k dosud formálně zřízenému pracovnímu místu přiřadí této potřebě odpovídající pracovní náplň. Rozhodnutí zaměstnavatele o zrušení pracovního místa realizované zaměstnavatelem tím způsobem, že dotčenému pracovnímu místu odejme jeho stávající označení a pracovní náplň a formálně ho nadále ve své organizační struktuře eviduje jako pracovní místo tzv. v rezervě pro své případné budoucí personální potřeby, je proto organizačním opatřením, které fakticky směřuje ke snížení stavu (počtu) zaměstnanců, posoudil Nejvyšší soud ČR v rozsudku spis. zn. 21 Cdo 1244/2020, ze dne 19. 11. 2021.

Protože na situaci, kdy rozhodnutí o změně úkolů zaměstnavatele, jeho technického vybavení, o snížení stavu zaměstnanců za účelem zvýšení efektivnosti práce nebo o jiných organizačních změnách učinil někdo, kdo k tomu v poměrech zaměstnavatele není oprávněn, je třeba nahlížet stejně jako na situaci, kdy takové rozhodnutí nebylo zaměstnavatelem vůbec přijato, je odůvodněn závěr, že v posuzovaném případě nebyly naplněny předpoklady pro rozvázání pracovního poměru výpovědí z důvodu podle § 52 písm. c) zákoníku práce. Výpověď z pracovního poměru je pro rozpor se zákonem neplatná, zhodnotil Nejvyšší soud ČR rovněž v rozsudku spis. zn. 21 Cdo 1244/2020, ze dne 19. 11. 2021.

491. Snížení počtu zaměstnanců Magistrátu hl. m. Prahy

U zaměstnavatele, jímž je hlavní město Praha, je rozhodnutí o organizačním uspořádání Magistrátu hl. m. Prahy a o jeho změnách vyhrazeno Radě hl. m. Prahy.

Jak postupovat v případě snížení počtu zaměstnanců Magistrátu hl. m. Prahy?

Ředitel Magistrátu je oprávněn samostatně rozhodovat o organizačních změnách, vzhledem k nimž se může stát zaměstnanec zařazený do Magistrátu nadbytečným ve smyslu § 52 písm. c) zákoníku práce (nejde-li o organizační změny, s nimiž je spojeno zřizování a rušení odborů Magistrátu a změna celkového počtu zaměstnanců hl. m. Prahy zařazených do Magistrátu, který stanovila Rada), pokud to stanoví organizační řád Magistrátu vydaný Radou. Z čl. 4 odst. 1 písm. v) organizačního řádu, přijatého usnesením Rady hl. m. Prahy č. 913 ze dne 31. 5. 2013, vyplývá, že ředitel Magistrátu je oprávněn samostatně rozhodnout jen o takové změně organizačního uspořádání Magistrátu [bez ohledu na skutečnost, zda má za následek změnu počtu zaměstnanců v jednotlivých odborech a zvláštních organizačních jednotkách Magistrátu (popřípadě na jednotlivých pracovních místech)], kterou nedochází ke změně celkového počtu zaměstnanců hl. m. Prahy zařazených do Magistrátu, jak byl stanoven Radou podle § 68 odst. 2 písm. u) zákona o hlavním městě Praze.

Tak tomu bude například tehdy, jestliže o stejný počet, o který byl snížen stav zaměstnanců v jednom odboru nebo jedné zvláštní organizační jednotce Magistrátu, se zvýší stav zaměstnanců v jiných jeho organizačních útvarech. (Podle rozsudku Nejvyššího soudu ČR spis. zn. 21 Cdo 1244/2020, ze dne 19. 11. 2021)

Řešení č. 576 až 583 zpracoval R. W. Fetter (IV/2022)