Veřejný sektor

7.1       Obce a města

205. Újma způsobená zásahem do osobnostních práv primátorem města

Nejvyšší soud již řešil otázku subjektu odpovědného za nemajetkovou újmu způsobenou zásahem do osobnostních práv orgánem veřejné moci, např. pomluvou, dehonestujícím vyjářením?

Kdo za způsobenou újmu na osobnostích právech odpovídá? Kdy odpovídá sám primátor jako fyzická osoba?

V rozsudku spis. zn. 25 Cdo 705/2019 Nejvyšší soud ČR uzavřel, že vykoná-li neoprávněný zásah do osobnosti člověka některý ze subjektů uvedených v § 3 zákona č. 82/1998 Sb. při výkonu veřejné moci, který je mu svěřen, odpovídá za tento zásah a případnou újmu stát, a to v případě, že se tak za podmínek stanovených tímto zákonem stalo nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. Tehdy je zákon č. 82/1998 Sb. (v jehož ust. § 31a je výslovně založen nárok na náhradu nemajetkové újmy, jehož povaha je odvozena od téhož východiska jako obecný nárok na ochranu před zásahy do osobnostních práv) v poměru speciality k občanskému zákoníku, neboť upravuje užší množinu neoprávněných zásahů do osobnosti člověka, a občanský zákoník se užije jen podpůrně v otázkách, které nejsou tímto zvláštním předpisem upraveny.

Pouze v případě, že se při výkonu veřejné moci činnost použité fyzické osoby neděla v rámci pověřením vymezené činnosti, ale šlo o vybočení z tohoto rámce, tedy o jednání z vlastní iniciativy a ve vlastním zájmu (exces), postihují občanskoprávní sankce přímo tuto fyzickou osobu. Pro posouzení, zda o exces šlo, je rozhodující, zda jednání (či opomenutí) mělo místní, časový a především věcný (vnitřní účelový) vztah k činnosti (úkolům) osoby pověřené. V případě excesu se jedná o takovou činnost, kterou škůdce sledoval výlučně uspokojování svých zájmů či potřeb, popřípadě zájmů třetích osob, jež nesouvisejí s jeho úkoly. Aby šlo o tzv. exces, musí jednání vybočovat z plnění úkolů dané osoby natolik, že jím vůbec není sledován výkon veřejné moci.

V řešeném případě v rozhodné době vykonával funkci primátora statutárního města J. a z titulu této funkce vedl rozhovor s novinářem – autorem článku. Za těchto okolností se měl soud zabývat otázkou, zda za případný zásah do osobnostních práv žalobkyně předmětným výrokem odpovídá podle zákona č. 82/1998 Sb. stát či město J. v přenesené působnosti, město J. v rámci samostatné působnosti nebo mimo výkon veřejné moci, anebo žalovaný. (Podle rozsudku Nejvyššího soudu ČR spis. zn. 25 Cdo 3696/2020, ze dne 28. 7. 2022)

206. Místní poplatek za zhodnocení stavebního pozemku

Obec může zavést místní poplatek za zhodnocení stavebního pozemku možností jeho připojení na stavbu vodovodu nebo kanalizace.

Od kdy, od jakého okamžiku je možné takový poplatek za zhodnocení pozemku uplatnit a vybírat?

Pro zavedení místního poplatku za zhodnocení stavebního pozemku možností jeho připojení na stavbu kanalizace ve smyslu § 1 písm. f) zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, je v případě, kdy výstavba probíhá etapově a jednotlivé etapy jsou zakončeny kolaudací, rozhodující časový okamžik, kdy došlo ke skončení určité etapy její kolaudací. V případě etapovité výstavby kanalizace není na úvaze obce, ve které fázi stavby místní poplatek obecně závaznou vyhláškou stanoví, vyložil Ústavní soud v nálezu spis. zn. Pl. ÚS 27/21 ze dne 11. 10. 2022. Pro splnění podmínky vydání obecně závazné vyhlášky v kalendářním roce, kdy nabylo právní moci kolaudační rozhodnutí nebo nabyl právních účinků kolaudační souhlas pro stavbu kanalizace, je rozhodující kolaudační souhlas pro stavbu kanalizačního řadu (stoky), která zhodnocuje stavební pozemek tím, že umožňuje napojení a odvádění odpadních vod v souladu se zákonem.

Z hlediska zavedení místního poplatku a vzniku poplatkové povinnosti není rozhodné, zda lze využívat stavbu jako celek či nikoli, ale pouze ta skutečnost, zda měl vlastník stavebního pozemku možnost připojit se na obcí budovanou stavbu kanalizace a touto možností současně došlo ke zhodnocení jeho stavebního pozemku.

207. Prokázání zaplacení poplatku za povolení k vjezdu
       s motorovým vozidlem

Poplatek za povolení k vjezdu s motorovým vozidlem do vybraných míst a částí měst platí fyzická nebo právnická osoba, které bylo vydáno povolení k vjezdu s motorovým vozidlem do vybraných míst. Otázkou je, zda lze dovodit z toho, že ve vozidle není umístěno viditelně potvrzení o zaplacení poplatku (typicky za čelním sklem automobilu) automaticky to, že poplatek nebyl zaplacen a přistoupit k sankcím.

Jaké je správné řešení?

Neplyne-li z právní úpravy povinnost umístit doklad o zaplacení místního poplatku za povolení k vjezdu s motorovým vozidlem do vybraných míst a částí měst (§ 10 zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích) viditelně ve vozidle, nemůže správní orgán ze skutečnosti, že doklad takto umístěn nebyl, dovozovat, že poplatek zaplacen nebyl, vyložil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 31. 1. 2022, spis. zn. 6 As 164/2020.

208. Újma na zdraví vzniklá uklouznutím na tramvajovém nástupním
       ostrůvku – odpovědnost města nebo městského dopravního podniku

K úrazu fyzické osoby může dojít i na tramvajovém ostrůvku městské dráhy (tramvaje) provozované městem resp. jeho dopravním podnikem.

Kdo za újmu v důsledku úrazu odpovídá?

Tramvajový nástupní ostrůvek je součástí dráhy ve smyslu zákona o drahách, nikoliv součástí ani příslušenstvím dálnice, silnice nebo místní komunikace, jak to vylučuje zákon o pozemních komunikacích. Jde o stavbu dráhy, která není součástí pozemku, je tedy samostatnou věcí. Povinnost zajistit údržbu dráhy, včetně všech staveb, které jsou její součástí, má vlastník dráhy. Povinnost k náhradě újmy, která osobě vznikla uklouznutím na tramvajovém nástupním ostrůvku, je pak třeba posuzovat podle ustanovení občanského zákoníku o obecné odpovědnosti za újmu, když zákon o drahách neobsahuje speciální právní úpravu náhrady újmy, a nikoli v režimu zákona o pozemních komunikacích, který ukládá objektivní odpovědnost za újmu způsobenou závadami ve sjízdnosti či schůdnosti vlastníkům komunikací, kterými však dráhy (ani její součásti) nejsou.

V dané věci řešené NS ČR pod spis. zn. 25 Cdo 2126/2020, se žalobci (poškozenému) nepodařilo prokázat, že by žalovaný zanedbal zimní údržbu ostrůvku v čase škodní události a tím porušil svoji právní povinnost vyplývající z § 20 zákona č. 266/1994 Sb., o drahách. Naopak bylo prokázáno, že ostrůvek byl ošetřen posypovou solí. Chybí tak zde jeden z předpokladů odpovědnosti za škodu, kterým je porušení právní povinnosti. Odpovědnost žalovaného pak nelze založit ani z hlediska právní úpravy odpovědnosti za škodu způsobenou provozem dopravy či vyjmenovaného dopravního prostředku. Ke škodní události žalobce došlo na zastávce po vystoupení žalobce z tramvaje na konci ostrůvku v místě, kam chůzí došel a kde se ostrůvek svažuje k přechodu pro chodce.

Za škodu vzniklou cestujícímu při vystupování ze silničního dopravního prostředku odpovídá dopravce ve smyslu občanského zákoníku o odpovědnosti za škodu způsobenou provozem dopravních prostředků (srov. R 35/1980 Sb. rozh. obč.). Také škodu vzniklou cestujícímu uklouznutím na schůdkách železničního vagónu lze posoudit jako škodu vyvolanou zvláštní povahou provozu železnice (srov. R 30/1979 Sb. rozh. obč.). Avšak nejde o provoz dopravního prostředku u škody utrpěné pádem na zasněženém nástupišti či zledovatělé silnici po vystoupení z vlaku, resp. autobusu (srov. R 60/1957 Sb. rozh. obč.). Uvedené judikatorní závěry jsou použitelné i nadále, vyplývá z rozsudku Nejvyššího soudu ČR spis. zn. 25 Cdo 2126/2020, ze dne 11. 8. 2022.

209. Starosta jako „statutární orgán“ obce

Starosta je v praxi nejviditelnějším představitelem obce. Dle zákona o obcích starosta zastupuje obec navenek.

Je starosta statutárním orgánem obce? Lze takto zhodnotit jeho postavení? Lze tuto interpretaci podpůrně použít, hledat analogii se statutárními orgány soukromoprávních korporací?

Nikoliv. Zatímco statutární orgán obchodní korporace jedná za právnickou osobu a vytváří její (právní) vůli, úkolem starosty je tuto vůli pouze prezentovat navenek. Vytváření vůle obce je svěřeno zastupitelstvu a radě obce. Starosta proto bývá označován jako „první mezi sobě rovnými“. Je jakýsi král bez reálných vládních kompetencí.

Jednání starosty bez vůle rady nebo zastupitelstva je absolutně neplatné. Pouze v případě, že rozhodnutí zastupitelstva či rady obce specifikuje toliko podstatné náležitosti právního jednání a v dalších aspektech je neurčité, platí výjimka a starosta má dílčí volnost v rámci rozhodnutí příslušného orgánu obce k dotvoření právního jednání obce. Jestliže např. obec schválí prodej majetku a toliko náležitostí kupní smlouvy, pak starosta může dojednat další obsah kupní smlouvy.

Zákonnou výjimku představuje situace, kdy v obci není volena rada. Pak přechází jistá část pravomocí rady obce právě na starostu. Právní jednání starosty, které v rozporu s právními předpisy učinil bez schválení zastupitelstva či rady obce, je absolutně neplatné. Judikatorní výklad a odůvodnění prezentovaných informací viz v rozsudcích Nejvyššího soudu ČR spis. zn. 28 Cdo 2075/2009 a 28 Cdo 1067/2004.

7.2       Státní správa a státní zaměstnanci

210. Odvolání z místa vedoucího zaměstnance státní příspěvkové organizace

Od 1. 1. 2008, tedy krátce po účinnosti nového zákoníku práce, došlo k novelizací zákoníku práce provedenou zákonem č. 362/2007 Sb. k výraznému rozšíření okruhu jmenovaných zaměstnanců u vymezených zaměstnavatelů.

Jaké dopady to má nyní na personální praxi ve státních příspěvkových organizacích? Jak chápat pojem vedoucího zaměstnance?

Uvedená novela nahradila pojem organizační jednotka pojmem organizační útvar. Pod pojem organizační útvar je možno zahrnout podstatně širší okruh případů; za organizační útvar je třeba považovat každý vnitřní útvar, který byl vytvořen podle organizačních předpisů vydaných zaměstnavatelem, např. organizačním řádem. Jmenovaným zaměstnancem u zaměstnavatelů uvedených v § 33 odst. 3 písm. a) až g) zákoníku práce je tak každý vedoucí zaměstnanec na jakémkoli, tedy i na posledním, stupni řízení.

S ohledem na to, že zákon č. 362/2007 Sb. neobsahuje, pokud jde o rozšíření okruhů jmenovaných zaměstnanců ke dni 1. 1. 2008, žádné přechodné ustanovení, nahlíží se (podle obecného přechodného ustanovení, že právní vztahy vzniklé před účinností novely se řídí novou právní úpravou) od 1. 1. 2008 na všechny vedoucí zaměstnance zaměstnavatelů uvedených v § 33 odst. 3 písm. a) až g) zákoníku práce jako na jmenované zaměstnance, a to i v těch případech, kdy jejich pracovní poměr vznikl před 1. 1. 2008 na základě pracovní smlouvy. Pro posouzení, v jakém právním stavu se zaměstnanec nachází, především z pohledu, zda je či není odvolatelným zaměstnancem podle § 73 zákoníku práce, je zásadně rozhodující, jaké pracovní místo zastává v okamžiku odvolání z funkce. Pokud zastává pracovní místo vedoucího zaměstnance, je odvolatelným vedoucím zaměstnancem, i když původně byl pracovní poměr založen pracovní smlouvou a teprve později byl změněn druh práce jeho následným jmenováním na vedoucí pracovní místo. Pojem vedoucí zaměstnanci zaměstnavatele zahrnuje všechny zaměstnance zaměstnavatele, kteří jsou oprávněni vedením na jednotlivých stupních řízení u zaměstnavatele, tedy nejen ty, kteří jsou oprávněni činit jménem zaměstnavatele právní jednání vyplývající z jejich funkcí stanovených organizačními předpisy, ale veškeré zaměstnance, kteří jsou oprávněni stanovit a ukládat podřízeným zaměstnancům pracovní úkoly, organizovat, řídit a kontrolovat jejich práci a dávat jim k tomu účelu závazné pokyny. Vedoucím zaměstnancem může být pouze takový zaměstnanec, kterému je podřízen alespoň jeden další zaměstnanec. Přitom pro vymezení pojmu vedoucího zaměstnance není nezbytné, aby byl oprávněn činit jménem zaměstnavatele právní jednání v pracovněprávních vztazích, ale postačuje, že má oprávnění ukládat pracovní úkoly a dávat závazné pokyny podřízeným zaměstnancům. Pro posouzení postavení zaměstnance z tohoto hlediska je rozhodující, zda stav nadřízenosti funkce zastávané zaměstnancem vůči jiným (podřízeným) zaměstnancům je konstituován právním předpisem anebo vnitřním organizačním předpisem upravujícím strukturu zaměstnavatele.

Při splnění této podmínky není právní postavení vedoucího zaměstnance dotčeno, jestliže pracovní místa, která jsou mu podle organizačního předpisu podřízena, fakticky (ještě) nejsou obsazena. Vedoucím zaměstnancem není ten, kdo pouze dočasně zastupuje nepřítomného vedoucího zaměstnance (například pro jeho krátkodobou nepřítomnost) a jinak nemá podřízené pracovníky, respektive jeho postavení jako vedoucího zaměstnance není konstituováno žádným právním ani vnitřním předpisem zaměstnavatele. Vedoucím zaměstnancem není ani ten, kdo by byl krátkodobě pověřen řízením dílčího pracovního procesu, aniž by opět jeho postavení v tomto směru bylo zakotveno v jakémkoli vnitřním předpisu. Vedoucím zaměstnancem je rovněž vedoucí organizační složky státu.

211. Organizační útvar a jmenování a odvolání jeho vedoucího
       zaměstnance v oblasti veřejné správy

Jmenováním na vedoucí pracovní místo se zakládá pracovní poměr v případech stanovených zvláštním právním předpisem a nestanoví-li to zvláštní právní předpis, zakládá se pracovní poměr jmenováním pouze u vedoucího útvarů jmenovaných v § 33 odst. 3 zákoníku práce, patří mezi ně dle písm. f) zmíněného ustanovení zákoníku práce vedoucí organizačního útvaru příspěvkové organizace.

Jak správně rozumět pojmu organizační útvar (příspěvkové organizace), jak je pro personální praxi vyložit? Jak je to se jmenováním a odvoláním jeho vedoucího?

Pod pojmem „organizační útvar (příspěvkové organizace)“ se rozumí vnitřní, relativně samostatná organizační jednotka, zřízená v rámci struktury příspěvkové organizace vnitřním předpisem (organizačním řádem, vnitřním řádem apod.), v rámci útvaru působí zpravidla více zaměstnanců se stejným nebo podobným sjednaným druhem práce a jejich vedoucí zaměstnanec je zpravidla formálně zařazen do příslušného útvaru; za vedoucího útvaru tak nemůže být považován samostatný (byť) vedoucí (řídící) zaměstnanec příspěvkové organizace, vyložil Nejvyšší soud ČR v rozsudku spis. zn. 21 Cdo 1960/2021, ze dne 28. 2. 2022.

Při řešení případu soud zhodnotil: Pakliže bylo ve vztahu k postavení žalobce (zaměstnance) v rámci organizační struktury žalované (zaměstnavatelky) zjištěno, že žalobce jako zástupce ředitele „je faktickým prostředníkem mezi ředitelem příspěvkové organizace a jednotlivými obory“, že jeho pracovní pozice „samostatný řídící (přesněji, organizační´) útvar nepředstavuje“, je pak závěr, že na pozici zástupce ředitele nemohl být žalobce „jmenován“ s účinky následné možné aplikace § 73a zákoníku práce, správný. „Jmenování“ žalobce do pozice zástupce ředitele přípisem ředitele žalované ze dne 30. 4. 2018 je nutno potom posoudit jako návrh na změnu původně sjednaného druhu práce ve smyslu § 40 zákoníku práce; pakliže žalobce s tímto souhlasil a ve stanoveném rozsahu (Organizačním a aprobačním řádem) pro žalovanou práci vykonával, došlo sice ke změně dosavadních pracovních podmínek, nikoliv však v důsledku jeho jmenování ve smyslu § 33 odst. 3 zákoníku práce, nýbrž v důsledku dohody podle § 40 zákoníku práce.

Závěr, že žalobce nemohl být z pozice zástupce ředitele postupem podle § 73a odst. 1 zákoníku práce odvolán a že následně ve vztahu k němu nemohl být uplatněn výpovědní důvod podle § 52 písm. c) ve spojení s § 73a odst. 2 zákoníku práce, je tak správný, zhodnotil Nejvyšší soud ČR v rozsudku spis. zn. 21 Cdo 1960/2021, ze dne 28. 2. 2022.

212. Postavení veřejné výzkumné instituce

Veřejná výzkumná instituce může být zřízena Českou republikou nebo územním samosprávným celkem čilí obcí nebo krajem jakožto zřizovatelem.

Jak je definována veřejná výzkumná organizace, jaké je její poslání a pravidla a podmínky činnosti?

Veřejná výzkumná instituce je právnickou osobou, jejímž hlavním předmětem činnosti je výzkum, včetně zajišťování infrastruktury výzkumu, vymezený zákonem o podpoře výzkumu, vývoje a inovací. Veřejná výzkumná instituce svou hlavní činností zajišťuje výzkum podporovaný zejména z veřejných prostředků v souladu s podmínkami pro poskytování veřejné podpory stanovenými právem Evropských společenství (§ 2 odst. 1 zákona o veřejných výzkumných institucích).

Jménem České republiky plní funkci zřizovatele veřejné výzkumné instituce ministerstvo, jiný ústřední orgán státní správy nebo Akademie věd České republiky v postavení organizačních složek České republiky (§ 2 odst. 2 zákona o veřejných výzkumných institucích).

Řešení č. 205 až 212 zpracoval Richard W. Fetter (XI/2022)