Zvláštní právní povinnosti úředníků
ve veřejné správě

Úředník a občan – věčné konflikty? Jistě se s tím setkal každý z nás. Přijdete na úřad, kde se setkáte s úředníkem, mírně řečeno – s jeho nevlídným – přístupem, jako byste ho obtěžovali. Přitom již řadu let platí zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků (dále ÚSC), který se snaží napomoci zkvalitnění veřejné správy tím, že klade zvýšené a zvláštní požadavky na práci úředníků v obecních, městských i krajských úřadech. Samozřejmě, magistrát hlavního města Prahy nevyjímaje. Jaké jsou zvláštní povinnosti úředníků?

ZAMĚSTNANCI ÚSC se při posuzování práv a povinností rozdělují do dvou kategorií: úředníci a ostatní zaměstnanci. Pro úředníky je rozhodující zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a není–li pracovněprávní záležitost v tomto zákoně řešena, uplatní se zákoník práce č. 262/2006 Sb. (dále ZP). Ostatní zaměstnanci ÚSC a dalších zaměstnavatelů v této oblasti se řídí výhradně ZP. Pracovněprávní odlišnosti se tedy vztahují na úředníky ÚSC.

Úředníky se podle zákona č. 312/2002 Sb., rozumí zaměstnanci,

kteří se podílejí v uvedených územních orgánech na výkonu správních činností, tedy plní úkoly v samostatné nebo přenesené působnosti územního samosprávného celku podle zvláštních právních předpisů. Správní činností je zejména správní rozhodování, správní kontrola, dozor nebo dohled, příprava návrhů právních předpisů a zajišťování právní činnosti správních úřadů, příprava návrhů koncepcí a programů, vytváření a vedení informačních systémů ve veřejné správě, statistika, správa rozpočtu samosprávného celku, krizové řízení a plánování, ochrana utajovaných skutečností, zabezpečování obrany státu, poskytování darů a dotací, poskytování informací podle zvláštního právního předpisu, další činnosti vyplývající ze zvláštních zákonů a příprava a vypracování věcných podkladů k ostatním správním činnostem. K výkonu správních činností zařazuje zaměstnance, na základě definice správních činností a v souladu s druhem práce uvedeným v pracovní smlouvě vedoucí úřadu.

Vzdělávání úředníků

Zvláštní odbornou způsobilost musí mít úředníci ÚSC. Je to také pochopitelné, neboť výkon veřejné správy se neobejde bez odborně vyspělých a kvalifikovaně zdatných úředníků. Proto zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků, vyhláška č. 511/2002 Sb., o uznání rovnocennosti vzdělání úředníků územních samosprávných celků a vyhláška č. 512/2002 Sb., o zvláštní odborné způsobilosti úředníků ÚSC velmi podrobně upravují komplexní systém vzdělávání úředníků.

ZVLÁŠTNÍ POŽADAVKY NA ÚŘEDNÍKY V ÚSC - ZP upravuje pracovní práva úředníků ÚSC podpůrně (subsidiárně). Jeho ustanovení se použijí jen v případech, pokud zvláštní zákon, kterým je zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků nestanoví jinak. Na ostatní zaměstnance, kteří nejsou úředníky, se ZP vztahuje v plném rozsahu. Odlišnosti v pracovněprávních vztazích úředníků oproti ZP jsou odůvodněné vytvořením legislativních předpokladů ke zvýšení kvality veřejné správy, k profesionalizaci a zlepšení odbornosti úředníků a k omezení politického subjektivismu při rozhodování o personálních otázkách. Z toho důvodu jsou na úředníky ÚSC a ve veřejné správě vůbec kladeny zvláštní požadavky a předpoklady.

Zvláštní předpoklady pro výkon práce

Problémy začínají při výběru zaměstnanců, kteří budou pracovat jako úředníci. Úředníkem samosprávného celku se může stát fyzická osoba, která je státním občanem České republiky (případně fyzická osoba, která je cizím státním občanem a má v České republice trvalý pobyt), dosáhla věku 18 let, je způsobilá k právním úkonům, je bezúhonná, ovládá jednací jazyk a splňuje další předpoklady pro výkon této činnosti stanovené zvláštním předpisem. Za bezúhonnou se nepovažuje osoba, která byla pravomocně odsouzena pro trestný čin spáchaný úmyslně nebo pro trestný čin spáchaný z nedbalosti za jednání související s výkonem veřejné správy, pokud se na tuto osobu nehledí jako by nebyla odsouzena. S těmito osobami je možné uzavřít pracovní smlouvu, která zakládá pracovní poměr k územnímu samosprávnému celku.

Předpoklady musí úředník splňovat po celou dobu své správní činnosti. Pokud nebude splňovat některý z předpokladů, územní celek bude povinen ho převést na jinou práci, pro kterou úředník předpoklady splňuje. Nebude-li mít zaměstnavatel (obec, kraj apod.), vhodné pracovní místo nebo odmítne-li úředník tuto práci vykonávat, bude existovat důvod k výpovědi z pracovního poměru podle § 52 písm. f) ZP (ztráta předpokladů pro výkon práce).

Rozšířené předpoklady zákon vyžaduje u vedoucího úřadu

Tím se může stát pouze osoba, která splňuje předpoklady jako ostatní úředníci a má nejméně tříletou praxi jako vedoucí zaměstnanec nebo při výkonu správních činností v pracovním poměru k územnímu celku nebo při výkonu státní správy v pracovním nebo služebním poměru ke státu. Pro jmenování vedoucího úřadu a jmenování vedoucího úředníka se vyžaduje též splnění dalších předpokladů stanovených zvláštním zákonem (např. tzv. lustrační zákon).

Rozšířené předpoklady pro výkon funkce vedoucího úřadu se však nevztahují na vedoucího úředníka. Ten je v zákoně definován shodně se ZP. Jde o vedoucího zaměstnance (nikoliv o vedoucího úřadu), který je pověřen vedením na jednotlivém stupni řízení a je oprávněn ukládat a kontrolovat plnění úkolů u podřízených zaměstnanců. I tento vedoucí úředník musí prokázat negativní lustrační osvědčení, ostatní předpoklady, které se vyžadují u vedoucího úřadu, splňovat nemusí.

POVINNOSTI ÚŘEDNÍKA – ROZŠÍŘENÉ - Mezi povinnosti úředníků např. patří povinnost hájit veřejný zájem, což je souhrn práv a oprávněných zájmů České republiky, samosprávného celku a fyzických a právnických osob. Významná je úprava povinnosti v případě, kdy úředník se domnívá, že pochybuje o tom, zda příkaz (pokyn) vedoucího zaměstnance je v souladu s právními předpisy. V takovém případě má úředník povinnost pozastavit plnění úkolu a neprodleně o tom písemně informovat vedoucího úředníka, který mu úkol zadal.Spor o zákonnost vydaného příkazu má podle zákona vyřešit vedoucí úřadu, který rovněž má odpovědnost za protizákonný příkaz. I přes písemný příkaz musí však úředník odmítnout splnit úkol, který by byl trestným činem nebo jiným správním deliktem. Jiný postup by mohl ochromit fungování veřejné správy, zejména proto, že úředníci by mohli na základě subjektivního výkladu právních předpisů odmítat plnit příkazy nadřízených.

Bez anonymity

K větší transparentnosti veřejné správy má přispět povinnost úředníka při ústním nebo písemném jednání s fyzickými nebo právnickými osobami sdělovat své jméno, příjmení, úřad, ve kterém je zařazen k výkonu práce a další údaje. Samosprávný celek může v organizačním řádu stanovit, pro které funkce a činnosti lze nahradit toto označení uvedením identifikačního čísla úředníka.

Zákon ukládá úředníkům povinnosti, které jsou povinni plnit nebo dodržovat i mimo zaměstnání. Jedná se o povinnost zdržet se jednání, jež by závažným způsobem narušilo důvěryhodnost samosprávného celku, o povinnost mlčenlivosti a nezneužívání informací nabytých v souvislosti s výkonem zaměstnání ve prospěch vlastní nebo někoho jiného a nepřijímat dary nebo jiné výhody. Např. úředník nemůže (neměl by), i když mimo pracovní dobu, v místní restauraci „pomlouvat“ činnost zastupitelstva.

Některé další povinnosti úředníků jsou převzaty ze ZP. Jedná se např. o povinnost pracovat svědomitě a řádně, využívat pracovní doby a pracovních prostředků, řádně hospodařit s prostředky svěřenými územním celkem, zachovávat pravidla slušnosti při úředním jednání apod.

Změna práce u úředníků

Zákon č. 312/2002 Sb., stanoví zvláštní důvod pro převedení úředníka na jinou práci, i když s tím nesouhlasí. Jsou to situace, kdy úředník neprokáže zvláštní odbornou způsobilost. Potom ho může ÚSC převést na jinou práci, pro kterou má předpoklady (§ 21 zákona č. 312/2002 Sb.). O určitém druhu „převedení“ na jinou práci můžeme hovořit u úředníků podle § 14 cit. zákona.

Dojde-li k vyhlášení krizového stavu ve smyslu § 2 písm. c) zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), zájem na řádném zajištění výkonu veřejné správy může vyžadovat, aby úředník byl na stanoveném místě připraven k výkonu práce. Proto se v zákoně upravuje v § 14 pracovní pohotovost. Toto ustanovení je rozdílné od ZP, který obsahuje úpravu pro ostatní zaměstnance. Podle ZP může zaměstnavatel nařídit pracovní pohotovost jedině tehdy, pokud se zaměstnancem tuto možnost předem dohodl a jen v dohodnutém rozsahu.

ÚSC může úředníku nařídit pracovní pohotovost na pracovišti nebo na jiném místě. Pracovní pohotovost lze nařídit, jestliže je dán předpoklad výkonu práce přesčas a jen na dobu nezbytně nutnou nepřesahující 400 hodin v kalendářním roce (§ 14 zákona č. 312/2002 Sb.).

Výpověď pro nevhodné jednání

Výpovědním důvodem pro skončení pracovního poměru podle § 52 písm. f) ZP je nesplňování požadavků na výkon práce jsou požadavky kladené na konkrétní práci. Tyto požadavky nejsou stanoveny právními předpisy, obvykle je určuje zaměstnavatel. Požadavky se mohou tedy týkat – podle druhu práce (funkce) a speciálních podmínek, za kterých je na určitém pracovišti práce vykonávána – jak duševních a fyzických vlastností zaměstnance, tak i jiných skutečností, které mohou mít na plnění pracovních úkolů podstatný vliv.

Může jít o požadavky týkající se jak specifických odborných znalostí, tak i určitého stupně dovednosti, manuální zručnosti, fyzických vlastností, organizačních schopností, schopností udržet u podřízených zaměstnanců pracovní kázeň, vhodného chování a jednání s občany apod. Jestliže bez zavinění zaměstnavatele zaměstnanec tyto požadavky neplní, lze to použít jako důvod výpovědi.

Nevhodné jednání úředníka územního samosprávného celku k občanům může být považováno za nesplňování požadavků, které jsou kladeny na práci. Zaměstnavatel to může řešit zejména postihem podle pracovního řádu, snížením nebo odejmutím osobního příplatku, skončením pracovního poměru. Vedoucí úředník by mohl být odvolán z vedoucího místa.

Podnikání úředníků

Zákon o úřednících ÚSC neobsahuje úplný zákaz jiné výdělečné činnosti. Úředník může podle zákona vykonávat jinou výdělečnou činnost s písemným souhlasem ÚSC. Souhlas si však musí vyžádat k jakékoliv výdělečné činnosti, ať ji bude vykonávat v pracovněprávním vztahu (např. další pracovní poměr nebo dohoda o provedení práce), občanskoprávním vztahu nebo jako podnikání (např. podle živnostenského oprávnění). Souhlas si nemusí úředník vyžadovat např. k činnosti vědecké, pedagogické, publicistické, literární a umělecké, k činnosti v poradních orgánech vlády. Zákaz výdělečné činnosti úředníků se nevztahuje na správu vlastního majetku.

Pokud by úředník vykonával výdělečnou činnost bez souhlasu ÚSC nebo kdyby ji na jeho pokyn neukončil, jednalo by se o porušení pracovních povinností a mohl
by z tohoto důvodu dostat výpověď z pracovního poměru. Souhlas s výkonem výdělečné činnosti vydává za samosprávný celek orgán, který je podle zvláštních předpisů statutárním orgánem samosprávného celku [např. podle § 69 odst. 2 písm. b) zákona č. 129/2000 Sb., o krajích plní funkci statutárního orgánu ředitel krajského úřadu]. Úředník může být rovněž vyslán ÚSC do orgánů podnikatelských subjektů, pak mu ovšem nenáleží za tuto činnost odměna.

JUDr. Ladislav Jouza

§ 69 zákona č. 129/2000 Sb.

(1) Ředitel je zaměstnancem kraje. Za plnění úkolů svěřených krajskému úřadu v samostatné a přenesené působnosti je odpovědný hejtmanovi.

(2) Ředitel

a) zajišťuje úkoly v přenesené působnosti kraje vyplývající ze zvláštních zákonů,

b) podává Ústavnímu soudu návrh na zrušení nařízení obce za podmínek stanovených zvláštním právním předpisem,

c) podle zvláštních předpisů plní vůči zaměstnancům kraje zařazeným do krajského úřadu funkci statutárního orgánu zaměstnavatele,

d) stanoví podle zvláštních předpisů platy zaměstnancům kraje zařazeným do krajského úřadu,

e) je nadřízeným všech zaměstnanců kraje zařazených do krajského úřadu a kontroluje jejich činnost,

f)  vydává zejména organizační a pracovní řád, spisový řád a skartační řád krajského úřadu,

g) je oprávněn předkládat radě návrhy na vydání nařízení kraje,

h) určuje po projednání s hejtmanem své zástupce,

i)  plní úkoly uložené mu zastupitelstvem, radou nebo hejtmanem,

j)  plní úkoly stanovené v samostatné působnosti zastupitelstvem a radou a další úkoly stanovené zákonem.

(3) Ředitel je oprávněn zúčastňovat se zasedání zastupitelstva a schůzí rady s hlasem poradním.

(4) Ředitel nesmí vykonávat funkce v politických stranách a v politických hnutích. Jeho funkce je neslučitelná s funkcí poslance a senátora Parlamentu České republiky a s funkcí člena zastupitelstva územního samosprávného celku.

§ 14 zákona č. 312/2002 Sb.
cit. na straně 78

Pracovní pohotovost

Je-li vyhlášen stav nebezpečí nebo nouzový stav nebo stav ohrožení státu podle zvláštního právního předpisu, územní samosprávný...